Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 июля 2017 г. N 18АП-6762/17

г. Челябинск

31 июля 2017 г.

Дело N А47-697/2017

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Малышевой И.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 12.05.2017 по делу N А47-697/2017 (судья Цыпкина Е.Г.), рассмотренному в порядке упрощенного производства, без вызова сторон.

Федеральное государственное бюджетное учреждение "Государственная комиссия Российской Федерации по испытанию и охране селекционных достижений" (далее - заявитель, ФГБУ "Госсорткомиссия") обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Оренбургской области, в лице главного государственного инспектора городского округа г.Бузулук, Бузулукского, Курманаевского районов и по использованию и охране земель О.Г.Сапогиной (далее - административный орган, управление, Росреестр) о признании незаконным и отмене постановления N 16/57 о назначении административного наказания от 17.01.2017.

Дело рассмотрено судом в порядке упрощенного производства в соответствии со статьей 228 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 12.05.2017 (резолютивная часть от 27.04.2017) заявление удовлетворено, постановление N 16/57 о назначении административного наказания от 17.01.2017 признано незаконным и отменено.

Не согласившись с вынесенным решением, административный орган (далее также - апеллянт, податель жалобы) обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении требований заявителя отказать.

В обоснование доводов апелляционной жалобы (с учетом дополнений) ее податель указывает на то, что судом первой инстанции сделан неверный вывод об отсутствии доказательств извещения заявителя о рассмотрении дела об административном правонарушении, поскольку административным органом извещался представитель заявителя по доверенности, о чем свидетельствует подпись представителя на определении о рассмотрении дела об административном правонарушении.

Кроме того, по мнению апеллянта, органы Росреестра имеют полномочия на осуществление государственного земельного надзора за соблюдением требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, их использования без разрешительных документов, в случаях, предусмотренных законодательством, а также самовольной мены земельными участками. Административный орган считает, что рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренные статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), уполномочены только органы Росреестра. В связи с этим, апеллянт утверждает, что судом первой инстанции сделан неверный вывод об отсутствии у административного органа полномочий на привлечение заявителя к административной ответственности.

Отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

В соответствии с частью 1 статьи 2721 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассмотрел апелляционную жалобу без вызова сторон по имеющимся в деле доказательствам. Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о принятии апелляционной жалобы к производству суда апелляционной инстанции.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в управление поступило заключение о проведении административного обследования Управления Россельхознадзора по Оренбургской области от 12.10.2016 N 56-05-02-165, в котором установлен факт использования ФГБУ "Госсорткомиссия" земельного участка с кадастровым номером 56:08:1 80801 1:1 (т. 1 л.д. 117-118). В соответствии с данным заключением земельный участок использовался по целевому назначению, часть участка была вспахана, также на нем произрастала кукуруза, подсолнечник и многолетние травы. В рамках административного обследования Управлением Россельхознадзора по Оренбургской области также было выявлено, что земельный участок используется ФГБУ "Госсорткомиссия" без документов на право пользования земельным участком.

14.11.2016 исполняющим обязанности главного государственного инспектора городского округа г. Бузулук, Бузулукского, Курманаевского районов по использованию и охране земель проведено административное обследование объекта земельных отношений: земельного участка, расположенного по адресу: Оренбургская область, Бузулукский район, с/с Палимовский, с. Палимовка, КН 56:08:1808011:1.

По результатам административного обследования было выявлено нарушение земельного законодательства, выразившееся в использование ФГБУ "Госсорткомиссия" вышеуказанного земельного участка без прав, предусмотренных действующим законодательством. По результатам проведенного административного обследования был составлен акт административного обследования объекта земельных отношений N 79 от 14.11.2016.

На основании проведенного административного обследования управлением 28.11.2016 вынесено распоряжение органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки N Р/4159 в отношении ФГБУ "Госсорткомиссия" (т. 1 л.д. 123).

Решением Прокуратуры Оренбургской области от 29.11.2016 проведение внеплановой выездной проверки в отношении ФГБУ "Госсорткомиссия", согласовано (т. 1 л.д. 124).

01.12.2016 административным органом в адрес ФГБУ "Госсорткомиссия" направлено уведомление, в котором указано, что 19.12.2016 состоится внеплановая выездная проверка на земельном участке, расположенном по адресу: Оренбургская область, Бузулукский район, с/с Палимовский, с. Палимовка, кадастровый номер 56:08:1808011:1, для чего ФГБУ "Госсорткомиссия" необходимо обеспечить присутствие уполномоченного представителя (т. 1 л.д. 125). В данном уведомлении также указано, что в случае выявления нарушений земельного законодательства, ответственность за которое предусмотрена ст. ст. 7.1, 8.8 КоАП РФ в отношении ФГБУ "Госсорткомиссия" будет составлен протокол об административном правонарушении.

По результатам проверки административным органом 21.12.2016 составлен акт проверки N 167, копия которого под роспись вручена представителю ФГБУ "Госсорткомиссия", действующему на основании общей доверенности (т. 1 л.д. 127-128). Представителю ФГБУ "Госсорткомиссия" также вручено предписание от 21.12.2016 об устранении нарушений, которым предписано ФГБУ "Госсорткомиссия" в срок до 21.03.2017 устранить нарушение, выразившееся в использовании земельного участка, расположенного по адресу: Оренбургская область, Бузулукский район, с/с Палимовский, с. Палимовка, КН 56:08:1808011:1, без предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок (т. 1 л.д. 134-135).

21.12.2016 в отношении ФГБУ "Госсорткомиссия" административным органом составлен протокол об административном правонарушении по ст.7.1 КоАП РФ, копия которого в этот же день вручена представителю общества, действующему на основании общей доверенности (т. 1 л.д. 136-137).

Определением от 21.12.2016 рассмотрение дела об административном правонарушении назначено на 17.01.2017, копия определения вручена представителю ФГБУ "Госсорткомиссия", действующему на основании общей доверенности, под роспись (т. 1 л.д. 138).

17.01.2017 административным органом в присутствии представителя ФГБУ "Госсорткомиссия", действующего на основании общей доверенности, вынесено постановление по делу N 16/57, которым ФГБУ "Госсорткомиссия" признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ, ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 50 000 рублей (т. 1 л.д. 139-140).

Не согласившись с данным постановлением, ФГБУ "Госсорткомиссия" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявление общества, арбитражный суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что административным органом была существенно нарушена процедура привлечения заявителя к административной ответственности, а именно: постановление вынесено органом, не уполномоченным на осуществление государственного земельного надзора за землями сельскохозяйственного назначения, а также в материалах дела отсутствуют доказательства надлежащего извещения лица, привлекаемого к ответственности, для составления протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении.

По мнению суда апелляционной инстанции, выводы арбитражного суда являются правильными, соответствуют фактическим обстоятельствам, оснований для переоценки выводов арбитражного суда первой инстанции, коллегия не находит.

В силу частей 6, 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объёме.

В силу части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ, административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Статьей 1.5 КоАП РФ установлено, что лицо подлежит административной ответственности за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В силу статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежит наличие события административного правонарушения и вина лица в его совершении.

По ч. 1 ст. 7.1 КоАП РФ (в редакции вступившей в силу с 20.03.2015) административная ответственность применяется за самовольное занятие земельного участка, в том числе, лицом, не имеющим прав на указанные земельный участок. Исключена ответственность за использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.

При рассмотрении дела об административном правонарушении установлено, что заявителем принимались меры по оформлению прав на указанный выше земельный участок путём подачи заявления о регистрации права постоянного(бессрочного) пользования на основании свидетельства N 95-П от 29.01.21993, но в регистрации права было отказано по мотиву обращения с заявлением ненадлежащим лицом, поскольку не были представлены документы, подтверждающие правопреемство заявителя. Таким образом, на момент проверки не установлено наличие прав заявителя на указанный выше земельный участок с кадастровым номером 56:08:1808011:1.

Между тем, согласно части 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленном законом.

В соответствии с пунктом 17 постановления Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в силу части 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 28.2 КоАП РФ протокол составляется в присутствии законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, и ему разъясняются права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом.

По смыслу статьи 28.2 КоАП РФ административный орган обязан предоставить привлекаемому к административной ответственности лицу возможность реализовать гарантии защиты, предусмотренные названной нормой Кодекса, в том числе известить его о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.

Согласно части 1 статьи 25.1. КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с названным Кодексом.

В силу части 2 статьи 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Доказательством надлежащего извещения может быть признан документ, подтверждающий факт направления и получения извещения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении лицом, в отношении которого составляется протокол, из которого можно установить, что извещение направлялось именно указанному лицу.

Эти нормы права призваны обеспечить соблюдение процессуальных гарантий лица, привлекаемого к административной ответственности, так как без предоставления их правонарушителю дело об административном правонарушении не может быть признано всесторонне, полно и объективно рассмотренным.

В пункте 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о месте, дате, времени составления протокола и о факте нарушения, в связи с которым составляется протокол, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

В силу части 3 статьи 25.15 КоАП РФ место нахождения юридического лица, его филиала или представительства определяется на основании выписки из единого государственного реестра юридических лиц. Если юридическое лицо, участвующее в производстве по делу об административном правонарушении, ведет дело через представителя, извещение также направляется по месту нахождения (месту жительства) представителя.

Анализ положений статей 25.1, 25.15, 28.2 КоАП РФ позволяет сделать вывод о том, что должностное лицо при составлении протокола об административном правонарушении обязано заблаговременно известить (уведомить) лицо, в отношении которого составляется протокол, о факте, времени и месте составления протокола в целях обеспечения ему возможности реализовать предоставленные ему законодательством гарантии.

Данные правовые нормы призваны обеспечить процессуальные права лица, привлекаемого к административной ответственности. Лишая лицо возможности воспользоваться процессуальными правами при составлении протокола об административном правонарушении или при рассмотрении дела об административном правонарушении, административный орган нарушает предусмотренные статьей 24.1 КоАП РФ требования о всестороннем, полном и объективном выяснении всех обстоятельств дела.

Согласно пункту 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ. В целях применения КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Согласно части 1 статьи 21 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" единоличным исполнительным органом предприятия, имеющим право действовать без доверенности от имени и в интересах предприятия является его руководитель (директор, генеральный директор).

Вместе с тем, доказательства направления уведомления о составлении протокола об административном правонарушении, а также определения о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении, в адрес юридического лица или его законного представителя (согласно выписке из ЕГРЮЛ - председателя) в материалах дела отсутствуют.

Довод административного органа о том, что при составлении протокола об административном правонарушении присутствовал представитель заявителя по доверенности, а также о том, что им под расписку было получено определение о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении, отклоняется судом апелляционной инстанции. Как следует из вышеприведенных норм права, а также разъяснений ВАС РФ, указанные обстоятельства не подтверждают факта надлежащего выполнения административным органом обязанности по извещению лица, привлекаемого к административной ответственности. Кроме того, наличие общей доверенности у присутствующего при составлении протокола об административном правонарушении представителя лица, привлекаемого к административной ответственности, без указания на участие в конкретном административном деле, само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к верному выводу об отсутствии в материалах дела доказательств надлежащего извещения заявителя о составлении протокола об административном правонарушении, а также о рассмотрении административного дела и вынесении постановления.

Административным органом в апелляционной жалобе также указывается на несогласие с выводом суда первой инстанции об отсутствии у органов Росреестра полномочий на рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.1 КоАП РФ в случаях, если земельный участок относится к категории земель сельскохозяйственного назначения.

Согласно ст. 23.21 КоАП РФ органы, осуществляющие государственный земельный надзор (за исключением государственного земельного надзора на землях сельскохозяйственного назначения), рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.1 данного Кодекса.

В соответствии с пунктом 3 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 N 457 (далее - положение), Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Министерства экономического развития Российской Федерации, а также настоящим Положением.

Согласно пункту 5.1.13 положения органы Росреестра осуществляют государственный мониторинг земель в Российской Федерации (за исключением земель сельскохозяйственного назначения).

Как следует из пункта 3 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 N 1 Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением:

а) требований законодательства о недопущении самовольного занятия земельного участка или части земельного участка, в том числе использования земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок;

б) требований о переоформлении юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобретении земельных участков в собственность;

в) требований законодательства об использовании земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием;

г) требований законодательства, связанных с обязательным использованием в течение установленного срока земельных участков, предназначенных для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях;

д) требований земельного законодательства органами государственной власти и органами местного самоуправления при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;

е) требований законодательства, связанных с обязанностью по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

з) требований законодательства, связанных с выполнением в установленный срок предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

Как следует из имеющегося в материалах дела кадастрового паспорта от 24.02.2014 N 56/14-75142 спорного земельного участка, видом его разрешенного использования является "сельскохозяйственное производство" (т. 1 л.д. 119).

Исходя из содержания вышеприведенных положений статьи 23.15 КоАП РФ, пункта 5.1.13 положения, а также пункта 3 Положения о государственном земельном надзоре, суд первой инстанции сделал верный вывод о том, что к компетенции органов Росреестра не относится осуществление государственного земельного надзора в отношении земель сельскохозяйственного назначения, в связи с чем довод апелляционной жалобы о наличии таких полномочий подлежит отклонению.

В связи с изложенным, судом первой инстанции полно и правильно установлены все фактические обстоятельства по делу, исходя из оценки доказательств и доводов, приведенных лицами, участвующими в деле, правильно применены нормы материального и процессуального права, принято законное и обоснованное решение, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и для отмены решения суда не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции не подлежит отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению.

Вопрос о распределении судебных расходов по оплате государственной пошлины по апелляционной жалобе судом апелляционной инстанции не рассматривается, поскольку в соответствии с частью 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации данная категория дел государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 12.05.2017 по делу N А47-697/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Оренбургской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Судья

И.А. Малышева