Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 августа 2017 г. N 17АП-9722/17

г. Пермь

09 августа 2017 г.

Дело N А60-12033/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 09 августа 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 09 августа 2017 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Гуляковой Г. Н.,

судей Васильевой Е.В., Савельевой Н.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Державиной А.В.,

при участии:

от заявителя МУП "Горкомхоз" (ИНН 6619008310, ОГРН 1036601050254) - Долгова О.Д., паспорт, доверенность от 08.08.2017;

от заинтересованного лица Органа местного самоуправления - Ревизионная комиссия городского округа Красноуфимск (ИНН 6619010076, ОГРН 1069619000021) - Брусницына Т.С., паспорт, доверенность от 20.02.2017, Озорнина И.Г., паспорт, решение о назначении на должность председателя от 26.12.2005;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя МУП "Горкомхоз"

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 22 мая 2017 года

по делу N А60-12033/2017,

принятое судьей Ворониным С.П.

по заявлению МУП "Горкомхоз"

к Органу местного самоуправления - Ревизионная комиссия городского округа Красноуфимск

о признании незаконными действий,

установил:

МУП "Горкомхоз" (далее - заявитель, предприятие, МУП "ГКХ") обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с требованием признать незаконными действия ОМС - Ревизионной комиссии городского округа Красноуфимск (далее - заинтересованное лицо, Ревизионная комиссия) по проведению контрольного мероприятия по теме "Отчисление от прибыли в бюджет городского округа МУП "Горкомхоз" за 2015 год".

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 22.05.2017 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в соответствии с которой просит названное решение, заявленные требования удовлетворить. Заявитель жалобы настаивает на том, что суд принял неправомерное решение, основанное на неверном применении норм материального права, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. В обоснование апелляционной жалобы МУП "Горкомхоз" ссылается на нарушение заинтересованным лицом требований Закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а именно: нарушение периодичности проведения плановой проверки, нарушение порядка уведомления о проведении проверки и согласования; несоблюдение требований проведения плановых проверок, нарушения процедуры уведомления о проведения плановой проверки. Кроме того заявитель указывает на отсутствие законных оснований для проведения контрольного мероприятия, на превышение полномочий контрольного органа при проведении контрольного мероприятия в отношении МУП "Горкомхоз МО "г. Красноуфимск" и полагает, что требование о предоставлении документов направлено контрольным органом с нарушением установленного срока.

Заинтересованное лицо представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в соответствии с которой просит решение суда оставить без изменения, доводы жалобы находит несостоятельными.

В заседании суда апелляционной инстанции представители сторон поддержали доводы жалобы и отзыва на нее соответственно.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в период с 02.11.2015 по 27.11.2015 Ревизионной комиссией в отношении МУП "ГКХ" проведено контрольное мероприятие "Отчисление от прибыли в бюджет городского округа МУП "Горкомхоз" за 2014 год", по результатам которого составлен Акт от 14.12.2015 (л.д. 21-29).

Указанной проверкой установлены нарушения, изложенные в Акте, предприятию направлено Представление от 29.12.2015 N 124 по устранению выявленных нарушений (л.д. 33-34).

Думой городского округа вынесено решение от 25.02.2016 N 57/6 по устранению нарушений, тем не менее, решение исполнено не было, в связи с чем учредителем предприятия наложено дисциплинарное взыскание на руководителя предприятия Косогорова П.В. (распоряжение от 15.04.2016 N 30-к).

Дума городского округа, повторно рассмотрев вопрос по результатам контроля, приняла решение от 07.04.2016 N 61/5 о продлении срока устранения нарушений до 18.04.2016, Администрацией городского округа Красноуфимск в Ревизионную комиссию направлено предложение от 10.12.2015 N 4049 о включении в план работы Ревизионной комиссии на 2016 год проверки, в том числе МУП "Горкомхоз".

Кроме того, как установлено судами, по результатам проверки предприятия в 2015 году прокуратура возбуждала производство по делам об административном правонарушении в отношении руководителя и главного бухгалтера предприятия по статье 15.11 КоАП РФ за искажение бухгалтерской отчетности.

Постановлениями по делу об административном правонарушении от 26.10.2016 N 5-361/2016 и N 5-360/2016 года производство по административному делу прекращено в виду истечения сроков давности привлечения к ответственности, при этом нарушение не устранено.

Указанные обстоятельства послужили основанием того, что в План работы Ревизионной комиссии на 2016 год, утвержденный распоряжением председателя Ревизионной комиссии ГО Красноуфимск от 29.12.2015 N 58, в качестве объекта проверки включено МУП "Горкомхоз" для проведения контрольного мероприятия "Отчисления от прибыли в бюджет городского округа МУП "Горкомхоз" за 2015 год" (л.д. 63-68).

15.12.2016 предприятием получено уведомление о проведении контрольного мероприятия с 15.12.2016 по 29.12.2016 по теме: "Отчисления от прибыли в бюджет городского округа МУП "Горкомхоз" за 2015 год", запрошены документы по перечню с указанием их представления в срок до 16.12.2016 (л.д. 12-13).

Впоследствии МУП "Горкомхоз" уведомлено под роспись директора предприятия Косогорова П.В. о том, что контрольные мероприятия продлены с 30.12.2016 по 13.01.2017 с повторным предложением подготовить для проверки материалы по уведомлению от 15.12.2016 (л.д. 15).

Уведомлением от 13.01.2017 предприятие уведомлено о приостановлении проведения контрольного мероприятия в связи предоставлением документов в неполном объеме (л.д. 16).

Претензией от 28.02.2017 N 168 МУП "Горкомхоз", ссылаясь на несоблюдение Ревизионной комиссией требований, предусмотренных Законом N 294-ФЗ, обратилось в Ревизионную комиссию с предложением прекратить проведение контрольного мероприятия "Отчисления от прибыли в бюджет городского округа МУП "Горкомхоз" за 2015 год" в отношении предприятия (л.д. 39-41).

В ответном письме от 02.03.2017 N 28 Ревизионная комиссия отказала в удовлетворении претензии предприятия, сообщив, что ее действия закону не противоречат (л.д. 42).

Отказ в удовлетворении претензионных требований послужил основанием для обращения МУП "Горкомхоз" в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Признав заявленные требования необоснованными, суд первой инстанции в их удовлетворении отказал.

Заявитель по доводам, изложенным в апелляционной жалобе, считает, что суд принял неправомерное решение, основанное на неверном применении норм материального права, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Изучив материалы дела, проверив соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив правильность применения судом норм материального права, соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации определены виды государственного (муниципального) финансового контроля. Так, государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля) (ч. 2 ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом N 6-ФЗ, Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 38 Федерального закона N 131-ФЗ).

Частью 2 ст. 2 Федерального закона N 6-ФЗ предусмотрено, что правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом N 131-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации, данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Согласно положениям ч. 2, 4, 8 ст. 3 Федерального закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.

В силу ч. 2 ст. 9 Федерального закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет, в том числе контроль за исполнением местного бюджета; контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; а также иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. При этом при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) контролю органами внешнего государственного (муниципального) контроля, в том числе проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий (ч. 2 ст. 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Объектом контроля являются органы местного самоуправления и муниципальные органы, муниципальные учреждения и унитарные предприятия соответствующего муниципального образования, а также иные организации, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности соответствующего муниципального образования (ч. 4 ст. 9 Федерального закона N 6-ФЗ).

В связи с вступлением в силу Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", Закона Свердловской области от 12.07.2011 N 62-ОЗ "О счетной палате Свердловской области и контрольно-счетных органах муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области" Решением Думы Городского округа Красноуфимск от 27.10.2011 N 52/3 (в редакции от 29.05.2014 N 26/5, от 23.10.2014 N 33/3) утверждено Положение о Ревизионной комиссии Городского округа Красноуфимск.

В соответствии со ст. 1 Положения Ревизионная комиссия городского округа Красноуфимск является органом местного самоуправления, осуществляющим внешний муниципальный финансовый контроль, образована Думой городского округа Красноуфимск и ей подотчетна.

Являясь уполномоченным органом на осуществление внешнего муниципального финансового контроля в рамках реализации полномочий, установленных ст. 9 Федерального закона N 6-ФЗ Ревизионная комиссия составила план работы на 2016 год, утвержденный распоряжением от 29.12.2015 N 58, в который вошла проверка заявителя - контрольное мероприятие "Отчисления от прибыли в бюджет городского округа МУП "Горкомхоз" за 2015 год".

Нарушений Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", Закона Свердловской области от 12.07.2011 N 62-ОЗ "О счетной палате Свердловской области и контрольно-счетных органах муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области", Положения о Ревизионной комиссии городского округа Красноуфимск, влекущих удовлетворение заявленных требований, в ходе судебного разбирательства не установлено.

Отклоняя доводы предприятия о незаконности обозначенной проверки вследствие несоблюдения Ревизионной комиссией требований и норм, предусмотренных положениями Федерального закона N 294-ФЗ, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона N 294-ФЗ муниципальный контроль - деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами.

В силу п. 2 ст. 267.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации под проверкой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

Таким образом, при осуществлении внешнего муниципального финансового контроля контрольно-счетными органами не проводятся проверки по оценке соответствия осуществляемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых им товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Предметом проверок контрольно-счетных органов является использование средств местного бюджета, а также соблюдение порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом.

Так, в рассматриваемом случае Ревизионная комиссия уведомила предприятие о проведении контрольного мероприятия "Отчисление от прибыли в бюджет городского округа МУП "Горкомхоз" за 2015 год", при том, что сама проверка приостановлена.

Из приведенных выше норм права следует, что осуществление внешнего муниципального финансового контроля не может отождествляться с муниципальным контролем, проведение которого урегулировано Федеральным законом N 294-ФЗ. Положения Федерального закона N 294-ФЗ не распространяются на бюджетные правоотношения и не могут применяться при осуществлении внешнего муниципального финансового контроля.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что действующее законодательство не относит к полномочиям контрольно-счетных органов разработку административных регламентов, а также мониторинг эффективности в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.04.2010 N 215 "Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)".

Законодательством не предусмотрена и возможность передачи полномочий по внешнему финансовому контролю с регионального на муниципальный уровень, тогда как в соответствии со ст. 6 Федерального закона N 294-ФЗ к полномочиям по осуществлению муниципального контроля относятся организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления.

Судом принимаются во внимание положения ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ, согласно которым федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не должны противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации и настоящему Федеральному закону.

Согласно ч. 3.1 ст. 1 Федерального закона N 294-ФЗ положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере. При этом суд учитывает, что нормами Федерального закона N 6-ФЗ определены принципы организации, деятельности и основные полномочия, общие для контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований. Таким образом, законодателем установлены единые правила регулирования отношений, возникающих при осуществлении государственного финансового контроля и муниципального финансового контроля.

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что положения Федерального закона N 294-ФЗ не распространяются на порядок организации и проведения проверок контрольно-счетными органами, в данном случае ОМС - Ревизионная комиссия городского округа Красноуфимск, в рамках финансового и финансово-бюджетного надзора.

Довод жалобы о том, что в уведомлении о проведении контрольного мероприятия указан срок предоставления документов - один день, что противоречит требованиям областного закона от 12.07.2011 N 62-ОЗ, принимаются, но отмены обжалуемого решения не влекут в связи со следующим.

В соответствии со ст. 21 Закона Свердловской области от 12.07.2011 N 62-ОЗ "О Счетной палате свердловской области и контрольно-счетных органах муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области" органы и организации, в отношении которых контрольно-счетный орган муниципального образования, расположенного на территории Свердловской области, вправе осуществлять внешний муниципальный финансовый контроль, их должностные лица, а также территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и их структурные подразделения обязаны представлять в контрольно-счетный орган муниципального образования, расположенного на территории Свердловской области, по его запросам информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий не позднее чем через четырнадцать календарных дней со дня получения таких запросов.

При этом в силу п. 2 ст. 13 Положения о Ревизионной комиссии Городского округа Красноуфимск, утвержденного решением Думы Городского округа Красноуфимск от 27.10.2011 N 52/3 неисполнение законных требований и запросов должностных лиц Ревизионной комиссии, а также воспрепятствование осуществлению ими возложенных на них должностных полномочий влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и Свердловской области.

Доказательств того, что предприятие привлечено к ответственности за неисполнение требования Ревизионной комиссии о предоставлении документов, перечисленных в уведомлении от 15.12.2016, материалы дела не содержат, при том, что, как установлено ранее, проведение контрольного мероприятия приостановлено.

Таким образом, оснований, предусмотренных статьями 198 и 201 АПК РФ для признания оспариваемых действий заинтересованного лица не соответствующими закону и нарушающими права и законные интересы заявителя в сфере хозяйственной деятельности, суд апелляционной инстанции не усматривает.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований.

В силу статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Изложенные МУП "Горкомхоз" в апелляционной жалобе доводы фактически дублируют доводы, заявленные им ранее при рассмотрении спора по существу в суде первой инстанции. Все они были известны суду первой инстанции и учтены при принятии обжалуемого решения, следовательно, они не могут служить основанием для отмены принятого по делу судебного акта, поскольку оснований для иной оценки фактических обстоятельств дела апелляционным судом не установлено.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции в полном объеме на основе доказательств, оцененных в соответствии с правилами, определенными ст. 71 АПК РФ.

При указанных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Судом апелляционной инстанции не установлены нарушения норм материального или процессуального права, которые в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации могли бы повлечь изменение или отмену решения суда первой инстанции.

В соответствии со ст. 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе относятся на заявителя.

Излишне уплаченная госпошлина в соответствии со ст. 104 АПК РФ подлежит возврату предприятию из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 104, 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 22 мая 2017 года по делу N А60-12033/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить МУП "Горкомхоз" (ИНН 6619008310, ОГРН 1036601050254) из федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в размере 1 500 (Одна тысяча пятьсот) руб., излишне уплаченную по платежному поручению от 08.06.2017 N 303.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Г.Н.Гулякова

Судьи

Е.В.Васильева Н.М.Савельева