Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 августа 2017 г. N 15АП-8236/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20 ноября 2017 г. N Ф08-9068/17 настоящее постановление оставлено без изменения

город Ростов-на-Дону

14 августа 2017 г.

дело N А53-32264/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 09 августа 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 августа 2017 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соловьевой М.В.,

судей Смотровой Н.Н., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Н.П. Струкачевой,

при участии:

от Министерства экономического развития Ростовской области: представитель по доверенности от 16.12.2016 Ляшенко А.А., паспорт; представитель по доверенности от 12.01.2017 Егорова Е.Г., паспорт; представитель по доверенности от 05.07.2017 Савельева О.В., паспорт;

от Управления Федерального казначейства по Ростовской области: представитель по доверенности N 58-14-34/14-11 Коньков С.А., удостоверение; Лазарева Н.А. по доверенности от 20.12.2016, удостоверение;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 19.04.2017 по делу N А53-32264/2016, принятое судьей Бондарчук Е.В., по заявлению Министерства экономического развития Ростовской области к Управлению Федерального казначейства по Ростовской области о признании недействительным пункта представления,

УСТАНОВИЛ:

Министерство экономического развития Ростовской области (далее - заявитель, Минэкономразвития Ростовской области) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконным пункта 1 представления Управления Федерального казначейства по Ростовской области - заинтересованное лицо, управление) от 31.10.2016 N 58-23-09/23-7.

Определением Арбитражного суда Ростовской области от 26.12.2016 произведена замена заявителя Департамента инвестиций и предпринимательства Ростовской области на его процессуального правопреемника Министерство экономического развития Ростовской области.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 19.04.2017 признан недействительным пункт 1 представления Управления Федерального казначейства по Ростовской области N 58-23-09/23-7 от 31.10.2016. Судебный акт мотивирован тем, что пункт 1 оспоренного представления от 31.10.2016 N 58-23-09/23-7 не отвечает требованиям действующего законодательства Российской Федерации и незаконно возлагает на заявителя обязанности по принятию мер по недопущению в дальнейшем нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации (отсутствует возможность исполнимости указанного пункта предписания в настоящий момент).

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление Федерального казначейства по Ростовской области обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение и принять новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требований отказать. Апелляционная жалоба мотивирована тем, что представление не возлагает на Департамент каких-либо дополнительных обязательств, не влечет для него каких-либо негативных последствий, временных или финансовых затрат. Отсутствие доказательств нарушения оспариваемым актом прав и интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. Управление полагает, что не освоении субсидии, выразившееся в возврате в доход федерального бюджета неиспользованного остатка субсидии 2014 года, разрешенного к использованию в 2015 году, является нарушением принципа эффективности использования бюджетных средств, установленного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В отзыве на апелляционную жалобу Министерство экономического развития Ростовской области просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определением исполняющего обязанности председателя судебного состава от 08.08.2017 в соответствии с п. 2 ч. 3 ст. 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с нахождением судьи Сурмаляна Г.А. в отпуске произведена замена на судью Филимонову С.С., в связи с чем, рассмотрение дела производится с самого начала.

В судебном заседании представители Управления Федерального казначейства по Ростовской области поддержали доводы апелляционной жалобы в полном объеме, представители Министерства экономического развития Ростовской области не согласились с доводами апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

От Управления Федерального казначейства по Ростовской области поступили ранее истребованные судом документы.

Судебная коллегия приобщила указанные документы к материалам дела, также учитывая разъяснения п. 26 Постановления Пленума ВАС РФ от 28.05.2009 N 36, согласно которому принятие дополнительных доказательств судом апелляционной инстанции не может служить основанием для отмены постановления суда апелляционной инстанции; в то же время непринятие судом апелляционной инстанции новых доказательств, при наличии к тому оснований, предусмотренных в части 2 статьи 268 Кодекса, может в силу части 3 статьи 288 Кодекса являться основанием для отмены постановления суда апелляционной инстанции, если это привело или могло привести к вынесению неправильного постановления.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, Управлением Федерального казначейства по Ростовской области в отношении Департамента проведена выездная проверка на основании приказа N 813 от 18.08.2016 "О назначении (проведении) выездной плановой проверки в Департаменте инвестиций и предпринимательства Ростовской области", от 31.08.2016 N 855 "О внесении изменений в приказ Управления Федерального казначейства по Ростовской области от 18.03.2016 N 813".

По итогам проведения проверочных мероприятий Управлением Федерального казначейства по Ростовской области был составлен акт от 08.09.2015, в котором зафиксированы нарушения бюджетного законодательства в части неосвоения субсидии, выразившейся в возврате в доход федерального бюджета неиспользованного остатка субсидии 2014 года, разрешенного к использованию в 2015 году. На основании акта вынесено представление от 31.10.2016 N 58-23-09/23-7.

Считая вынесенное представление незаконным и нарушающим права департамента, заявитель обратился в суд с настоящим заявлением.

На основании ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации устанавливает Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля по составлению представлений и (или) предписаний установлены статьей 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Под предписанием в целях Бюджетного кодекса Российской Федерации понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

В силу статьей 6, 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные трансферты (средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются, в том числе в форме субсидий. Условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета установлены в статье 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 указанной статьи межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. Правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, формы которых предусмотрены абзацами третьим - пятым статьи 129 указанного Кодекса, устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. Операции с межбюджетными трансфертами, предоставляемыми из федерального бюджета в форме субвенций и межбюджетных субсидий в рамках исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществляются в порядке, установленном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и (или) принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации Управление, являясь органом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, вправе осуществлять контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 (далее - Правила N1092).

В соответствии с пунктом 62 Правил N 1092 по результатам выездной проверки (ревизии) оформляется акт, который должен быть подписан в течение 15 рабочих дней, исчисляемых со дня, следующего за днем подписания справки о завершении контрольных действий.

В силу пункта 66 Правил N 1092 акт и иные материалы выездной проверки (ревизии) подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) в течение 50 дней со дня подписания акта.

По результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) принимает решение:

а) о направлении предписания и (или) представления объекту контроля и (либо) наличии оснований для направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения; б) об отсутствии оснований для направления предписания, представления и уведомления о применении бюджетных мер принуждения; в) о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии), в том числе при представлении объектом контроля возражений в письменной форме, а также дополнительных информации, документов и материалов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы, сделанные по результатам выездной проверки (ревизии).

Согласно пункту 68 Правил N 1092 Федеральное казначейство направляет предписания, содержащие обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из Федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации.

Следовательно, для вынесения предписания в адрес конкретного субъекта, Управление должно доказать факт совершения проверяемым лицом нарушений Бюджетного законодательства.

В соответствии с частями 4, 5 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В связи с изложенным, апелляционной коллегией отклоняется довод жалобы о том, что представление не возлагает на Департамент каких-либо дополнительных обязательств, не влечет для него каких-либо негативных последствий, временных или финансовых затрат, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции правомерно посчитал, что в рассматриваемом случае бесспорных доказательств нарушения заявителем норм Бюджетного законодательства финансовым органом суду не представлено.

Как следует из материалов дела, пунктом 1 оспариваемого в рамках настоящего дела преставления заявителю вменяется в вину неосвоение субсидии, выразившейся в возврате в доход Федерального бюджета неиспользованного остатка субсидии 2014 года, разрешенного к использованию в 2015 году.

Указанные действия квалифицированы Управлением как нарушение статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Так, в качестве доказательств свидетельствующих о наличии нарушений суду представлены: сводный отчет о расходовании субсидии на 25.12.2015 администрации Багаевского района, сводный отчет о расходовании субсидии на 01.01.2016 администрации Кагальницкого района, сводный отчет о расходовании субсидии на 01.01.2016 администрации Куйбышевского района, сводный отчет о расходовании субсидии на 01.01.2016 администрации Мартыновского района, сводный отчет о расходовании субсидии на 31.12.2015 администрации Обливского района, акт сверки взаимных расчетов за 2015 год между Департаментом и администрацией района, акт сверки взаимных расчетов за 2015 год между Департаментом и администрацией Кагальницкого района, акт сверки взаимных расчетов за 2015 год между Департаментом и администрацией Куйбышевского района, акт сверки взаимных расчетов за 2015 год между Департаментом и администрацией Мартыновского района, акт сверки взаимных расчетов за 2015 год между Департаментом и администрацией Обливского района, заявка на возврат N 2 от 15.01.2016, N 2 от 19.01.2016, N 03 от 20.01.2016, N 4 от 19.01.2016, N 5 от 20.01.2016, платежное поручение от 25.01.2016 N 130462, объяснительная главного специалиста отдела сводного анализа Департамента.

В соответствии с положениями установленными статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации определен один из принципов бюджетной системы Российской Федерации - принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В соответствии со статьей 162 статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Пункт 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации N 23 от 22.06.2006 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" предусматривает, что оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах, выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Из акта проверки следует, что необеспечение результативности расходования субсидий, выделенных из Федерального бюджета, на общую сумму 2 295281,88 руб. вменяется заявителю в отношении муниципальных образований (Багаевского, Кагальницкого, Куйбышевского, Мартыновского, Обливского районов) подтвердивших к использованию неиспользованный остаток.

Управление обосновывает свою позицию тем, что главный распорядитель бюджетных средств осуществляет внутренний финансовый контроль, направленный на подготовку и организацию мер по повышению эффективности и результативности использования бюджетных средств.

Несмотря на это, средства федерального бюджета, выделенные на реализацию региональной программы, не использованные в 2014 году в объеме 28 716 304 руб., были запрошены заявителем на 2015 год, которые в сумме 2 295 281,88 руб., так же были не использованы и возвращены в Минэкономразвития России в 2016 году.

Апелляционной коллегией отклоняется довод жалобы о том, что не освоение субсидии, выразившимся в возврате в доход Федерального бюджета неиспользованного остатка субсидий 2014 года, разрешенного к использованию в 2015 году в сумме 2 295 281,88 рублей, и которые были возвращены в 2016 году, не соответствует принципу эффективности использования бюджетных средств, установленному в ст. 34 статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (позиция Управления), в виду следующего.

Суд установил, что субсидия предоставлена на основании соглашения N 070-МБ-14 от 23.09.2014 на реализацию мероприятия по софинансированию муниципальных программ, в сферу реализации которых входит развитие субъектов малого и среднего предпринимательства. Указанным соглашением установлены обязательства по достижению следующих целевых показателей:

* доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей), занятых на микропредприятиях, малых и средних предприятиях и у индивидуальных предпринимателей, в общей численности занятого населения, % - 28,6;

* количество субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших гос. поддержку, ед. -482;

- количество субъектов малого и среднего предпринимательства (включая индивидуальных предпринимателей) в расчете на 1 тысячу человек населения субъекта РФ, ед. - 45;

- количество вновь созданных рабочих мест, ед. - 821.

Согласно представленному отчету об использовании субсидии за 2014 целевые показатели заявителем достигнуты.

Средства федерального бюджета в размере 21 401 516 рублей согласованы к использованию на те же цели и доведены главным распорядителям бюджетных средств (муниципальным образованиям) на основании подтверждения ими потребности в неиспользованных остатках субсидий федерального бюджета.

Остаток средств субсидии из Федерального бюджета в общей сумме 2 295 282 рублей не был освоен по причине отсутствия заявок субъектов малого и среднего предпринимательства, соответствующих установленным требованиям.

В свою очередь органом бюджетного надзора не установлено и не доказано, что неосвоение муниципальными образованиями средств субсидии произошло по вине заявителя. Кроме того, органом бюджетного надзора не представлены доказательства, свидетельствующие о том, что задачи, поставленные перед участником бюджетного процесса, могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Суд первой инстанции правомерно отметил, что довод о неэффективности и не результативности использования субсидии орган бюджетного надзора основывает исключительно на не освоении в 2015 году неиспользованных средств Федерального бюджета, что в свою очередь является оценочной категорией и из представленных в дело документов не доказаны какие именно нормы права нарушены заявителем.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу, что пункт 1 оспоренного представления от 31.10.2016 N 58-23-09/23-7 не отвечает требованиям действующего законодательства Российской Федерации и незаконно возлагает на заявителя обязанности по принятию мер по недопущению в дальнейшем нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации (отсутствует возможность исполнимости указанного пункта предписания в настоящий момент).

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 19.04.2017 по делу N А53-32264/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу (даты изготовления в полном объёме), через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

М.В. Соловьева

Судьи

Н.Н. Смотрова С.С. Филимонова