Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 августа 2017 г. N 11АП-10106/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 30 ноября 2017 г. N Ф06-25887/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Самара

17 августа 2017 г.

Дело N А65-1620/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 14 августа 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 августа 2017 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Засыпкиной Т.С.,

судей Бажана П.В., Филипповой Е.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Обуховой А.С.,

с участием:

от Исполнительного комитета муниципального образования г.Казани - Уразманова Г.Ф. (доверенность от 07.12.2016),

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан - представитель не явился, извещено,

от общества с ограниченной ответственностью "УК "ТрансТехСервис" - представитель не явился, извещено,

от Казанской городской Думы - представитель не явился, извещена,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда дело по апелляционной жалобе Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 31.05.2017 по делу N А65-1620/2017 (судья Насыров А.Р.),

по заявлению Исполнительного комитета муниципального образования г.Казани (ОГРН 1051622218559, ИНН 1655065554), г.Казань,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (ОГРН 1021602866405, ИНН 1653003714), г.Казань,

третьи лица:

общество с ограниченной ответственностью "УК "ТрансТехСервис", г. Набережные Челны,

Казанская городская Дума, г.Казань,

о признании недействительными решения и предписания от 27.12.2016 по делу N 06-84/2016,

УСТАНОВИЛ:

Исполнительный комитет муниципального образования г. Казани (далее - заявитель, Исполком) обратился в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением, в котором просил признать недействительными решение и предписание от 27.12.2016 по делу N 06-84/2016, принятые Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее - антимонопольный орган).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "УК "ТрансТехСервис", Казанская городская Дума.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 31.05.2017 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с выводами суда, антимонопольный орган подал апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить, жалобу - удовлетворить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе указывает, что судом дана ненадлежащая оценка фактическим обстоятельствам дела.

В судебном заседании представитель заявителя просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представители других лиц, участвующих в деле, в судебное заседание не явились, о дне и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

В соответствии со ст. 156 АПК РФ рассмотрение дела проводится в отсутствие их представителей.

Проверив материалы дела, выслушав представителя заявителя, оценив в совокупности имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что 25.12.2015 в адрес антимонопольного органа поступило обращение ООО "УК "ТрансТехСервис" (вх. N 16050 от 25.12.2015) по вопросу отказа Исполнительного комитета муниципального образования города Казани в выдаче разрешений на установку ООО "УК "ТрансТехСервис" средств наружной идентификации типов "стела" и "флаговая композиция".

Антимонопольным органом было установлено, что ООО "УК "ТрансТехСервис" 19.08.2014 обратилось в Исполнительный комитет муниципального образования города Казани по вопросу узаконения и размещения информационных и рекламных конструкций автосалонов по стандартам автопроизводителей.

Исполком 12.09.2014 направил в адрес ООО "УК "ТрансТехСервис" письмо о рассмотрении вышеуказанного обращения, в котором указано, что 30.04.2014 было проведено заседание круглого стола для решения вопроса узаконения информационных конструкций, установленных на объектах муниципальной собственности за границами территорий, отведенных под размещение автосалонов, на котором было принято решение о рассмотрении возможности предоставления дополнительных земельных участков для целей, не связанных со строительством.

07.05.2014 состоялось совещание с представителями ООО "УК "ТрансТехСервис" по вопросу рассмотрения документов для формирования смежных земельных участков возле автосалонов для целей, не связанных со строительством.

Управлением наружной рекламы и информации Исполнительного комитета муниципального образования города Казани по представленным брендбукам автодилеров был проведен анализ конструкций, используемых в качестве средств наружной информации. Было установлено, что у большинства автопроизводителей обязательными условиями являются либо фоновые конструкции, либо конструкции в виде световых коробов.

В случае размещения автосалонов на территориях особого городского значения или в границах исторических территорий установка таких типов конструкций нарушает Правила благоустройства города Казани, утвержденные решением Казанской городской Думы от 18.10.2006 N 4-12. Под данное ограничение попадает большинство автосалонов ООО "УК "ТрансТехСервис".

Управлением наружной рекламы и информации Исполнительного комитета муниципального образования города Казани были даны предложения по внесению изменений в Правила благоустройства города Казани, которые позволят размещать информационные конструкции в виде фоновых и световых коробов на фасадах административных зданий, выходящих на главные улицы и общегородские дороги, в соответствии с утвержденным проектом рекламно-информационного оформления. Дополнительно сообщалось, что рассмотрение внесения изменений в решение Казанской городской Думы от 18.10.2006 N 4-12 ожидается в сентябре-октябре 2014 г.

Антимонопольным органом в адрес Исполкома 21.01.2016 было направлено предупреждение о необходимости прекращения необоснованного препятствования осуществлению деятельности ООО "УК "ТрансТехСервис".

04.02.2016 в адрес антимонопольного органа поступило письмо МКУ "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" по вопросу квалификации конструкций типов "стела" и "флаговая композиция".

12.02.2016 антимонопольный орган направил в ФАС России письмо N РХ-06/1891 о разъяснении положений ст. 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон N 38-ФЗ).

В соответствии с письмом ФАС России (вх. N 2480 от 04.03.2016) стелы и флаговые композиции, в данном случае с изображением товарных знаков "Renault", "Hyundai", "Porsche", "Audi", являются рекламой и на размещение таких рекламных конструкций распространяются требования Закона N 38-ФЗ, в том числе требования ст. 19 названного закона.

Данное обстоятельство явилось основанием для направления в адрес Исполкома письма от 09.03.2016 N РХ-06/3169 о необходимости исполнения предупреждения от 21.01.2016 N РХ-06/530 в соответствии с названным выше письмом ФАС России.

Между тем, несмотря на многочисленные обращения ООО "УК "ТрансТехСервис" в Исполком, Управление архитектуры и градостроительства, Управление наружной рекламы и информации, Комитет земельных и имущественных отношений, разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций ООО "УК "ТрансТехСервис" не получены.

Обнаружив в действиях Исполкома признаки нарушения антимонопольного законодательства, антимонопольный орган возбудил дело N 06-84/2016 по признакам нарушения Исполкомом ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), выразившиеся: в части отказа в выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций ООО "УК "ТрансТехСервис", что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Антимонопольным органом 27.12.2016 было выдано предписание N 06-84/2016, в соответствии с которым Исполкому необходимо:

1) - внести изменения в схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования города Казани, включив в нее рекламные конструкции типа "стела" и "флаговая композиция";

- провести торги на предмет заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций типа "стела" и "флаговая композиция", незаконно установленных на территории муниципального образования города Казани в настоящее время.

2) - об исполнении настоящего предписания Исполкому сообщить в антимонопольный орган в течение 5 дней со дня его исполнения.

Названные обстоятельства явились основанием для обращения заявителя в арбитражный суд с настоящими требованиями.

При принятии решения об удовлетворении заявленных требований суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Как указал Пленум ВАС РФ в своем Постановлении от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению (п. 8).

Исходя из ч. 2 ст. 1 Закона N 135-ФЗ, целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Для соответствующей квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства (ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями. Установленный ч. 1 ст. 15 Закона запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Кроме того, для такой квалификации необходимо установить запрещенные законом, не соответствующие нормативным положениям и совершенные действия, которые приводят или могут привести к обозначенным последствиям для определенного товарного рынка (ввиду понятий, закрепленных в п.п. 1, 3, 4 и 7 ст. 4 Закона).

Из анализа ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что запрет соответствующим органам принимать акты касается актов, влекущих неблагоприятные последствия не для конкретных хозяйствующих субъектов, а для конкуренции в целом.

Исходя из норм действующего законодательства, действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

Таким образом, констатация тех или иных действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

Выводы антимонопольного органа о нарушении Исполкомом положений ст. 15 Закона N 135-ФЗ основаны на совершении им следующих действий, а именно, в части отказа в выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций ООО "УК "ТрансТехСервис".

Между тем при рассмотрении дела арбитражным судом выводы антимонопольного органа не нашли своего подтверждения.

Как правильно указал суд первой инстанции, при вынесении оспариваемого решения антимонопольным органом не учтено следующее.

В соответствии со ст. 28 Устава муниципального образования города Казани к компетенции Казанской городской Думы относится установление общеобязательных правил на территории города Казани в соответствии с законодательством.

Согласно п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также п. 25 ч. 1 ст. 17 Закона Республики Татарстан от 28.07.2004 N 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан" и п. 25 ч. 1 ст. 8 Устава муниципального образования города Казани к вопросам местного значения городского округа относятся:

- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа;

- утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений;

- утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом "О рекламе".

Решением от 26.11.2009 N 9-44 Казанская городская Дума утвердила Положение о порядке размещения рекламных конструкций на территории города Казани.

Данное Положение разработано в целях осуществления контроля за процессом формирования благоприятной художественно-эстетической городской среды, сохранения историко-градостроительного облика города Казани, упорядочения мест установки рекламных конструкций в городе Казани.

Названным Положением во исполнение п. 4 ч. 15 ст. 19 Закона N 38-ФЗ устанавливаются типы и виды рекламных конструкций, допустимых к установке на территории города Казани, а также требования к таким рекламным конструкциям.

Судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что Положение о порядке размещения рекламных конструкций на территории города Казани содержит единые требования для всех физических и юридических лиц независимо от организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности, а также индивидуальных предпринимателей при установке и эксплуатации рекламных конструкций на территории города Казани, не содержит положений, ограничивающих конкуренцию, создающих преимущества одних субъектов перед другими, либо создающих дискриминационные условия одних субъектов по сравнению с другими.

Из названного Положения следует, что на территории города Казани допускается размещение рекламных конструкций следующих видов:

- отдельно стоящие конструкции (суперсайт, суперборд, еврощит, ситиборд, пилларс, пилон, афишная конструкция);

- конструкции, размещаемые на зданиях, сооружениях (крышная установка, медиафасад, видеоэкран, брандмауэр, строительная сетка).

Исходя из п. 1.4 Положения, размещение рекламных конструкций на территории г. Казани, не предусмотренных данным Положением, не допускается.

Также данным Положением не предусмотрено размещение рекламных конструкций в виде стел и флаговых композиций.

Установка допустимых к размещению на территории г. Казани рекламных конструкций осуществляется в соответствии со Схемой размещения рекламных конструкций, утвержденной постановлением Исполкома от 30.01.2014 N 471.

При этом данная Схема не может предусматривать места размещения рекламных конструкций, не допустимых к размещению на территории г. Казани.

Решением Казанской городской Думы от 18.10.2006 N 4-12 утверждены Правила благоустройства города Казани, которые устанавливают единые требования к объектам благоустройства, в том числе к средствам размещения наружной информации.

Названными Правилами предусмотрено размещение стел и флаговых композиций в качестве информационных конструкций, устанавливаемых в месте нахождения организации и (или) непосредственно в месте осуществления реализации товара, оказания услуг в целях информационного оформления зданий для доведения до сведения потребителей информации, указание которой является обязательным в силу ст. 9 Федерального закона "О защите прав потребителей", а именно информации о фирменном наименовании (наименовании) организации, месте ее нахождения (адресе) и режиме ее работы, а также содержащей информацию, которая обязательна к размещению в силу закона или размещается в силу обычая делового оборота и не преследует целей, связанных с рекламой.

Пункт 198.3 Правил содержит исчерпывающий перечень средств размещения наружной информации.

В соответствии с пунктами 198.5.8 и 198.5.10 Правил не допускается размещение стел и флаговых композиций за границами земельного участка, принадлежащего собственнику, владельцу, пользователю, на котором располагается здание и место нахождения организации, индивидуального предпринимателя, а также земельного участка, предоставленного для его эксплуатации или организации парковочных мест.

Исходя из п. 198.1 Правил, средства наружной информации (информационные конструкции), за исключением учрежденческих досок и режимных табличек, размещаются и эксплуатируются на основании паспорта, согласованного с уполномоченным органом, и в полном соответствии с ним.

Из материалов дела следует, что принадлежащие ООО "УК "ТрансТехСервис" спорные стелы и флаговые композиции на момент возбуждения антимонопольным органом дела N 06-84/2016 размещались на территории г. Казани за границами земельных участков, принадлежащих ООО "УК "ТрансТехСервис".

Такие конструкции используются ООО "УК "ТрансТехСервис" для размещения информации о реализуемом товаре, также как вывески с аналогичной информацией, размещенные на фасадах зданий в месте реализации товара.

Размещение такой информации как на вывесках, так и на отдельно стоящих информационных конструкциях в месте реализации товара, осуществляется в силу обычая делового оборота и не преследуют целей, связанных с рекламой.

Таким образом, порядок размещения стел и флаговых композиций регулируется на территории г. Казани Правилами благоустройства г. Казани.

Суд первой инстанции принял во внимание позицию, изложенную в п. 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.10.2012 N 58 "О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами Федерального закона "О рекламе", согласно которой при применении п. 1 ст. 3 Закона N 38-ФЗ судам следует исходить из того, что не может быть квалифицирована в качестве рекламы информация, которая хотя и отвечает перечисленным критериям, однако обязательна к размещению в силу закона или размещается в силу обычая делового оборота.

К такой информации относятся, в частности, сведения, предоставляемые лицами в соответствии со ст. 495 ГК РФ, ст.ст. 9, 10 Закона "О защите прав потребителей".

То обстоятельство, что информация, обязательная к размещению в силу закона или размещенная в силу обычая делового оборота, приведена не в полном объеме, само по себе не влечет признания этой информации рекламой.

Не следует рассматривать в качестве рекламы и размещение наименования (коммерческого обозначения) организации в месте ее нахождения, а также иной информации для потребителей непосредственно в месте реализации товара, оказания услуг (например, информации о режиме работы, реализуемом товаре), поскольку размещение такой информации в указанном месте не преследует целей, связанных с рекламой.

Статьей 9 Закона о защите прав потребителей закреплено, что изготовитель (исполнитель, продавец) обязан довести до сведения потребителя фирменное наименование (наименование) своей организации, место ее нахождения (адрес) и режим ее работы. Продавец (исполнитель) размещает указанную информацию на вывеске.

Федеральная антимонопольная служба России в письме от 31.05.2010 N АК/16754 разъяснила, что размещение в месте осуществления деятельности организации коммерческого обозначения, применяемого хозяйствующим субъектом для идентификации места осуществления своей деятельности, а также профиля своей деятельности и вида реализуемых товаров, оказываемых услуг может быть признано обычаем делового оборота.

В силу ст. 19 Закона N 38-ФЗ заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса) и только в отношении рекламных конструкций, указанных в схемах размещения рекламных конструкций. Проведение торгов на размещение конструкций в виде стел и флаговых композиций, не являющихся рекламными конструкциями и не подлежащих включению в схему размещения рекламных конструкций, имеющих индивидуальный дизайн и размещающихся в определенном месте, а именно в непосредственной близости от организации (владельца), противоречит принципу обеспечения конкуренции торгов.

С учетом вышеизложенного суд первой инстанции сделал обоснованный вывод, что определение стел и флаговых композиций в качестве информационных конструкций полностью соответствует действующему законодательству.

Таким образом, признаки нарушения Исполкомом ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ в части отказа в выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций ООО "УК "ТрансТехСервис", что привело или могло привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, отсутствуют.

При рассмотрении настоящего дела подлежит выяснению наличие возможных либо действительных негативных последствий для определенной конкурентной среды, вызванных действиями заявителя, поскольку под диспозицию ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции подпадают не любые действия органов государственной власти, препятствующие осуществлению хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

При этом следует учитывать, что под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции.

Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции.

Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции, рассмотрев полно и всесторонне заявленные требования, обоснованно указал, что в материалах дела отсутствуют доказательства совершения Исполкомом каких-либо действий в ущерб конкурентным отношениям по преимущественному принципу.

Таким образом, антимонопольным органом не представлено достаточных доказательств, подтверждающих обоснованность принятого решения, что является основанием для признания его недействительным, как и принятого на его основании предписания.

Доводы, приведенные подателем жалобы в апелляционной жалобе, основаны на ошибочном толковании закона и не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, и, соответственно, не влияют на законность принятого судом решения.

C позиции изложенных обстоятельств суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделав правильные выводы по существу требований заявителя, а потому решение арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Расходы по государственной пошлине распределяются между лицами, участвующими в деле, в соответствии со ст. 110 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 101, 110, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 31.05.2017 по делу N А65-1620/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

Т.С. Засыпкина

Судьи

П.В. Бажан Е.Г. Филиппова