Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 августа 2017 г. N 20АП-4341/17

г. Тула

25 августа 2017 г.

Дело N А09-2053/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 23.08.2017.

Постановление изготовлено в полном объеме 25.08.2017.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Капустиной Л.А., судей Тимашковой Е.Н. и Тучковой О.Г., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Труновой И.Ю., при участии от заявителей - индивидуальных предпринимателей Шикова Юрия Ивановича (ОГРНИП 314325608500053), Лихунского Максима Вячеславовича (ОГРНИП 314325608600078), Карасева Павла Анатольевича (ОГРНИП 310325631900094) - Введенской И.А. (доверенность от 27.02.2017), от заинтересованного лица - Брянской городской администрации (г. Брянск, ОГРН 1023202743574, ИНН 3201001909) - Сафроновой И.А. (доверенность от 28.12.2016), от третьего лица - управления по строительству и развитию территории города Брянска - Сафроновой И.А. (доверенность от 09.01.2017), в отсутствие третьего лица - департамента природных ресурсов и экологии Брянской области, рассмотрев в открытом судебном заседании, проводимом с использованием видеоконференцсвязи при содействии Арбитражного суда Брянской области, апелляционную жалобу Брянской городской администрации и управления по строительству и развитию территории города Брянска на решение Арбитражного суда Брянской области от 17.05.2017 (с учетом определений Арбитражного суда Брянской области от 25.05.2017 и от 29.05.2017) по делу N А09-2053/2017 (судья Мишакин В.А.), установил следующее.

Индивидуальные предприниматели Шиков Юрий Иванович, Лихунский Максим Вячеславович, Карасев Павел Анатольевич (далее - предприниматели) обратились в Арбитражный суд Брянской области с заявлением к Брянской городской администрации (далее - администрация) о признании недействительным пункта 1.12 постановления от 22.12.2016 N 4531-П об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования (объекты нестационарной мелкорозничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания) земельного участка площадью 1 285 кв. метров, с кадастровым номером 32:28:0031537:2, расположенного по адресу: г. Брянск, Советский район, проспект Ленина, д. 23, находящегося в зоне усадебной застройки в зоне особо охраняемых природных территорий (Ж4); обязании администрации в 10-дневный срок со дня вынесения судом решения по делу принять решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования (объекты нестационарной мелкорозничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания) земельного участка площадью 1 285 кв. метров, с кадастровым номером 32:28:0031537:2, расположенного по адресу: г. Брянск, Советский район, проспект Ленина, д. 23 (т. 1, л. д. 2).

В деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, участвуют управление по строительству и развитию территории города Брянска (далее - управление), департамент природных ресурсов и экологии Брянской области (далее - департамент).

Решением суда от 17.05.2017(т. 2, л. д. 29), с учетом определений об опечатке от 25.05.2017, от 29.05.2017, заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация и управление обратились в арбитражный суд с апелляционной жалобой. Оспаривая судебный акт, заявители ссылаются на то, что спорный земельный участок расположен на территории памятника природы "Овраг Нижний Судок" с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки), и согласно пункту 11.8 положения о департаменте, утвержденного указом губернатора Брянской области от 29.03.2013 N 283, основные функции осуществления государственного контроля за охраной, содержанием и использованием особо охраняемых природных территорий возложены на департамент. Отмечают, что оспариваемое постановление было принято по итогам проведения заседания комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки, которое соответствует требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации. Считают, что предметом судебного разбирательства может быть только установленная законом процедура проведения публичных слушаний и последующего принятия решения администрации, а не его существо.

В отзыве заявители просят решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. Отмечают, что результат публичных слушаний носят рекомендательный характер. Указывают на то, что в соответствии с письмом департамента от 13.12.2016 N 4360-ДПРи, земельный участок находится на территории памятника природы Нижний Судок, при этом предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования (объекты нестационарной мелкорозничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания) не противоречит режиму охраны, установленного для памятников природы и их охранных зон в соответствии с постановлением Брянской областной думы от 08.09.1994 N 34 (в редакции постановления Брянской областной думы от 28 02.2001 N 3-77). Обращают внимание на то, что право собственности на нежилое здание, расположенное на земельном участке, было признано за заявителями вступившим в законную силу решением Советского районного суда г. Брянска от 07.12.2011; указанное нежилое здание является завершенным строительством объектом, в связи с чем, получение разрешения на условно разрешенный вид использования никак не связано с необходимостью нового строительства и причинением кого-либо вреда памятнику природы - "Овраг Нижний Судок" с родниками, бровками и отвершками (Брянские балки). Поясняют, что необходимость изменения разрешенного использования земельного участка обусловлена реализацией заявителями своих прав как собственников нежилого здания по его эксплуатации. Информируют о том, что вступившим в законную силу решением Советского районного суда г. Брянска от 02.09.2010 в требованиях администрации о демонтаже возведенного объекта было отказано.

В судебном заседании представители заявителей, заинтересованного лица и третьего лица - управления поддержали доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее.

Третье лицо - департамент, извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в том числе путем размещения информации о движении дела в сети Интернет, в суд представителей не направило. С учетом мнения представителей заявителей, заинтересованного лица и третьего лица - управления, судебное заседание проводилось в отсутствие неявившегося лица в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителей заявителей, заинтересованного лица и третьего лица, Двадцатый арбитражный апелляционный суд считает, что жалоба подлежит удовлетворению.

Как видно из материалов дела, предпринимателя являются собственниками (по 1/3 доли в праве) объекта недвижимости - нежилого помещения площадью 2 030,1 кв. метра, назначение - нежилое здание, расположенного по адресу: г. Брянск, Советский район, проспект Ленина, д. 23 (свидетельства о государственной регистрации права от 05.04.2012 серии 32-АЖ N 054448, серии 32-АЖ N 054446, 32-АЖ N 054447, т. 1, л. д. 38).

Указанный объект недвижимости (нежилое здание) находится на земельном участке площадью 1 285 кв. метров, с кадастровым номером 32:28:0031537:2, с разрешенным использованием: для эксплуатации индивидуального жилого дома, расположенном по адресу: г. Брянск, Советский район, проспект Ленина, д. 23 (свидетельства о государственной регистрации права от 29.07.2015 серии АБ N 041924, от 05.08.2015 серии АБ N 045356, от 29.07.2015 серии АБ N 041923, т. 1, л. д. 31).

07.07.2016 заявители обратились в управление с заявлением о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, находящегося в зоне особо охраняемых природных территорий (Ж4) - объекты нестационарной мелкорозничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания (т. 1, л. д. 17).

Вышеуказанное обращение прошло процедуру публичных слушаний 28.09.2016, на которых принято решение рекомендовать администрации принять соответствующее постановление (пункт 1.17 Итогового документа публичных слушаний).

13.10.2016 состоялось заседание комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Брянска, на котором принято противоположное решение - не рекомендовать администрации принимать постановление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка (выписка из протокола от 13.10.2016 N 107).

Постановлением администрации от 22.12.2016 N 4531-П заявителям отказано в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования (объекты нестационарной мелкорозничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания) спорного земельного участка (пункт 1.12 постановления от 22.12.2016 N 4531-П, т. 1, л. д. 13).

Ссылаясь на то, что пункт 1.12 постановления от 22.12.2016 N 4531-П об отказе в предоставления условно разрешенного вида использования спорного земельного участка не соответствует закону, нарушает права и законные интересы заявителей, последние обратились в арбитражный суд с настоящим заявлением.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Согласно пункту 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Наличие указанной совокупности судом апелляционной инстанции не установлено.

К основным принципам законодательства о градостроительной деятельности относится осуществление строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки (пункт 4 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и виду разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Земли, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Пунктом 2 указанной статьи предусмотрено, что земли, поименованные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

1) жилым;

2) общественно-деловым;

3) производственным;

4) инженерных и транспортных инфраструктур;

5) рекреационным;

6) сельскохозяйственного использования;

7) специального назначения;

8) военных объектов;

9) иным территориальным зонам.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 3 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для планировки территорий муниципальных образований. Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты. Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами.

Согласно статье 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; определенных территориальных зон; сложившейся планировки территории и существующего землепользования; планируемых изменений границ земель различных категорий.

В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон. Помимо предусмотренных настоящей статьей, органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства (статья 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

В силу части 7 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

В соответствии с частью 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Таким образом, использование земельных участков, градостроительная деятельность осуществляются в установленном законодательством порядке с учетом регламентации уполномоченными органами правил землепользования и застройки исходя из территориального зонирования и вида разрешенного использования.

Согласно части 6 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 настоящего Кодекса.

Статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации определен порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, в соответствии с которым вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях, порядок организации и проведения которых определяется нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления (часть 2); участники публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования вправе представить в комиссию свои предложения и замечания, касающиеся указанного вопроса, для включения их в протокол публичных слушаний (часть 5); на основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (часть 8); на основании рекомендаций глава местной администрации принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения, указанное решение подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет" (часть 9); физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения (часть 12).

При этом по смыслу пункта 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" органы местного самоуправления принимают решения об изменении одного вида разрешенного использования объектов капитального строительства на другой вид такого использования с учетом результатов публичных слушаний. В то же время ответственность за правильность принимаемого решения лежит на органе местного самоуправления, а результаты публичных слушаний являются одним из факторов, подлежащих учету при принятии такого решения.

Решение Брянского районного Совета народных депутатов от 19.05.2006 N 3-12-20 утверждено Положение по проведению публичных слушаний в Брянском муниципальном районе.

В соответствии с указанным Положением проведены публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 32:28:0031537:2, площадью 1 285 кв. метров, расположенного по адресу: г. Брянск, Советский район, проспект Ленина, д. 23, находящегося в зоне усадебной застройки в зоне особо охраняемых природных территорий (Ж4).

Оспариваемое постановление администрации вынесено на основании рекомендаций комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Брянска от 13.10.2016 N 107 и с соблюдением предусмотренной законом процедуры.

Согласно выписки из Правил землепользования и застройки от 28.08.2015 (т.1, л. д. 19) в зоне Ж4, в которой расположен спорный земельный участок в качестве условно разрешенного вида использования указаны объекты нестационарной мелкорозничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания.

Заявители просят предоставить указанный вид на земельный участок, на котором расположен объект недвижимого имущества (стационарное капитальное строение) - нежилое помещение площадью 2 030,1 кв. метра, назначение - нежилое здание, расположенного по адресу: г. Брянск, Советский район, проспект Ленина, д. 23 (свидетельства о государственной регистрации права от 05.04.2012 серии 32-АЖ N 054448, серии 32-АЖ N 054446, 32-АЖ N 054447, т. 1, л. д. 38).

Таким образом, испрашиваемый заявителями вид разрешенного использования будет противоречить расположенному на земельном участке объекту и не приведет к восстановлению их прав и законных интересов.

При таких обстоятельствах решение комиссии не рекомендовать предоставление обществу разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 32:28:0031537:2 для размещения объектов мелкорозничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания, которое поддержано администрацией, является правильным, соответствует вышеприведенным нормам земельного законодательства и не нарушает права и законные интересы предпринимателей.

Выводы суда о том, что право собственности на нежилое здание, расположенное на земельном участке, было признано за заявителями на основании вступившего в законную силу решения Советского районного суда г. Брянска от 07.12.2011, которым установлено, в том числе, соответствие нежилого здания экологическим, санитарно-гигиеническим, противопожарным требованиям и другим нормам, действующим на территории Российской Федерации; ранее вступившим в законную силу решением Советского районного суда г. Брянска от 02.09.2010 в требованиях администрации о демонтаже возведенного объекта было отказано не имеют правового значения для разрешения рассматриваемого спора, поскольку разрешенное использование земельного участка указанными судебными актами не изменено, а испрашиваемый заявителями вид разрешенного использования не предусмотрен Правилами землепользования и застройки муниципального образования г. Брянск для зоны Ж4, в которой располагается спорный земельный участок.

Таким образом, решение подлежит отмене, а заявленные требования - оставлению без удовлетворения.

В соответствии со статьей 110, частью 3 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате госпошлины за подачу заявления относятся на предпринимателей. Госпошлина за рассмотрение апелляционной жалобы не взыскивается, поскольку жалоба подана лицами, освобожденными от ее уплаты (статья 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, пункт 14 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах").

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Брянской области от 17.05.2017 по делу А09-2053/2017 (с учетом определений от 25.05.2017, от 29.05.2017) отменить.

В удовлетворении заявления о признании недействительным пункта 1.12 постановления Брянской городской администрации от 22.12.2016 N 4531-П отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Л.А. Капустина

Судьи

Е.Н. Тимашкова О.Г. Тучкова