Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 29 августа 2017 г. N 06АП-3912/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 21 ноября 2017 г. N Ф03-4535/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Хабаровск

29 августа 2017 г.

А04-1730/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 24 августа 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 августа 2017 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Пичининой И.Е.

судей Жолондзь Ж.В., Шевц А.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шалдуга И. В.

при участии в заседании:

представители участвующих в деле лиц не явились,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Министерства Финансов Амурской области

на решение от 09.06.2017

по делу N А04-1730/2017

Арбитражного суда Амурской области

принятое судьей Лисовской Г.В.

по иску (заявлению) Администрации города Благовещенска

к Министерству Финансов Амурской области

о взыскании 1 988 800 руб.

третьи лица Министерство Финансов Российской Федерации; Управление Федерального казначейства по Амурской области; Министерство социальной защиты населения Амурской области; Правительство Амурской области

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Благовещенска (администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Амурской области с иском к Амурской области в лице Министерства финансов Амурской области (ответчик) 1 988 800 руб. убытков, связанных с реализацией норм Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон о социальной защите инвалидов).

В обоснование иска истец сослался на обстоятельство предоставления инвалиду - Козак Виктории Романовне по судебному акту Благовещенского городского суда жилого помещения и несения при этом расходов по приобретению этого помещения в размере 1 988 800 руб., тогда как указанные полномочия являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Правительство Амурской области; Министерство социальной защиты населения Амурской области; Управление Федерального казначейства по Амурской области, Министерство финансов Российской Федерации.

Решением суда от 09.06.2017 иск удовлетворен в полном объеме, с Амурской области в лице Минфина Амурской области за счет средств казны Амурской области в пользу Администрации города Благовещенска взысканы убытки в размере 1 988 800 руб.

Не согласившись с решением суда, Минфин Амурской области обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных администрацией требований.

В обоснование жалобы заявитель приводит доводы о том, что инвалиды, вставшие на соответствующий учет после 01.01.2005 обеспечиваются жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством РФ, а именно - Жилищным кодексом РСФСР, действовавшим до 01.03.2005 и ЖК РФ, вступившим в законную силу с указанной даты, на общих основаниях, предусмотренных частью 2 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), а полномочия по предоставлению в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений отнесено ЖК РФ и Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к исключительной компетенции органов местного самоуправления.

Вывод арбитражного суда о том, что с 01.01.2005 соответствующие полномочия по обеспечению инвалидов жилыми помещениям переданы субъектам Российской Федерации в полном объеме, включая и расходные обязательства, полагает основанным на неверном применении норм права.

Обращает внимание, что меры социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в жилом помещении, не указаны в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.1999.

Считает, что суд не дал верной оценки доводам Министерства финансов Амурской области о том, что в 2015, 2016 годах из областного бюджета финансовому управлению города Благовещенска были предусмотрены дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотация на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов.

Полагает неправомерным отклонение его доводов о необходимости применения при определении размера убытков показатели средней рыночной стоимости 1 кв.м по субъектам Российской Федерации, устанавливаемые Минстроем России, что соответствует бюджетному законодательству и целям бюджетного финансирования, принципу эффективности использования бюджетных средств, закрепленному в статье 34 БК РФ.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу против доводов жалобы возражает, просит решение суда оставить без изменения как законное и обоснованное.

Участвующие в деле лица, извещенные о времени рассмотрения жалобы в соответствии с разъяснениями, изложенными в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 12 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации", явку своих представителей для участия в заседании суда апелляционной инстанции не обеспечили. Жалоба рассматривается в их отсутствие в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, решением Благовещенского городского суда от 25.03.2015 на Администрацию города Благовещенска возложена обязанность предоставить Козак Виктории Романовне вне очереди по договору социального найма жилое помещение в городе Благовещенске, отвечающее санитарным и техническим нормам и правилам общей площадью не менее 18 кв. м. и с дополнительной жилой площади в виде отдельной комнаты не более 15 кв.м.

Названным судебным решением установлено, что Постановлением администрации города Благовещенска N 84 от 15.01.2015 Козак Н.А. с составом семьи 1 человек прията на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма во внеочередном порядке. В связи с наличием у Козак В.Р. заболеваний, указанных в перечне, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 16.06.2006 N 378, она относится к иной категории граждан, имеющих право на получение жилого помещения.

Во исполнение решения Благовещенского городского суда постановлением администрации города Благовещенска от 05.10.2015 N 3703 принято решение о предоставлении Козак В.Р. на условиях социального найма жилого помещения площадью 42,1 кв.м, расположенного в г.Благовещенске, п. Заводская, д.2.

Между муниципальным образованием "Город Благовещенск" и Козак Н.А., действующей в интересах несовершеннолетней Козак В.Р., 07.10.2015 заключен договор социального найма N 396 указанного жилого помещения.

В соответствии с муниципальным контрактом на приобретение жилого помещения в муниципальную собственность города Благовещенска Амурской области N 2015.316275 от 25.08.2015 стоимость жилого помещения по адресу: г.Благовещенск, п. Заводская, д.2, предоставленного Козак В.Р., составила 1 988 800 руб.

Администрация, ссылаясь на отсутствие поступлений в городской бюджет денежных средств из федерального и областного бюджетов на обеспечение жильем инвалидов, отсутствие передачи из государственной собственности в муниципальную жилых помещений с целью предоставления их по договорам социального найма, и на то, что предоставление жилого помещения Козак В.Р. привело к возникновению у истца убытков вследствие осуществления государственных полномочий, обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя исковые требования в полном объеме, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии правовых оснований для взыскания убытков с Амурской области за счет средств казны Амурской области, причиненных вследствие предоставления квартиры инвалиду, поставленному на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении после 01.01.2005.

Поддерживая вывод суда первой инстанции об отнесении в данном случае указанных расходов к расходным обязательствам Амурской области как субъекта РФ, апелляционный суд руководствуется следующим.

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями государства, определенными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Специальное регулирование обеспечения инвалидов жилыми помещениями, которые приняты на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 01.01.2005, предусмотрено положениями статьи 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". В отношении инвалидов, принятых на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий после 01.01.2005, указанной статьей предусмотрено обеспечение жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

При этом в преамбуле Закона о социальной защите инвалидов определено, что предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Из пункта 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ следует, что гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в перечне, предусмотренном статьей 51 названного Кодекса, жилые помещения по договору социального найма предоставляются вне очереди.

Положениями статей 14, 50 Закона N 131-ФЗ, а также положениями статей 14, 19 ЖК РФ предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 БК РФ, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60, 61 Закона N 131-ФЗ).

Содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ), закрепляет только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

В силу части 3 статьи 52 ЖК РФ принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления.

Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органов местного самоуправления (части 3 статьи 57 ЖК РФ).

Таким образом, суды, системно толкуя положения Закона о социальной защите инвалидов, ЖК РФ, БК РФ, Закона N 131-ФЗ, Закона N 184-ФЗ, арбитражный суд пришел к обоснованному выводу о том, что обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей инвалидов, вставших на учет после 1 января 2005 года, подлежит финансированию за счет средств субъектов Российской Федерации.

Указанный вывод судов согласуется с правовой позицией, сформулированной в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016 (пункт 12), определениях Верховного Суда Российской Федерации от 11.08.2015 N 305-ЭС15-9366, от 30.09.2015 N 309-ЭС15-5872, от 26.07.2016 N 304-ЭС16-9754.

Таким образом, поскольку Козак В.Р. поставлена на учет после 01.01.2005, обеспечение ее жилым помещением является расходным обязательством субъекта Российской Федерации, в данном случае - Амурской области.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (пункт 2 статья 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно положениям статей 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки (вред), причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет средств соответствующей казны.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Поскольку истец исполнил обязательство по обеспечению жильем Козак В.Р. на основании судебного решения, компенсация расходов муниципального образования, связанных с предоставлением жилья в соответствии с положениями статей 84, 85 Бюджетного кодекса РФ, статьи 26.3 Федерального закона Российской Федерации N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьями 16, 1069 Гражданского кодекса РФ, правомерно возложена судом на казну субъекта Российской Федерации Амурскую область. При этом суд правомерно исходил из того, что Законом Амурской области от 01.09.2005 N38-ОЗ "О жилищной политике в Амурской области" к полномочиям органов местного самоуправления отнесен учет граждан в качестве нуждающихся в жилом помещении по договору социального найма, в то время как предоставление инвалиду жилья по договору социального найма во внеочередном порядке не является дополнительной обязанностью администрации.

Судом при этом принято во внимание, что с 01.01.2005 в Амурской области не установлены и не определены механизмы реализации в натуре прав инвалидов на жилое помещение, действующими нормативными правовыми актами Амурской области расходные обязательства Амурской области по обеспечению жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, не установлены.

Письмами от 03.03.2017 N 01-10/798, от 06.02.2017 N 01-09/822 истец обращался к Минфину Амурской области за возмещением расходов в размере 1 988 800 руб., понесенных на выполнение государственных полномочий субъекта РФ. Однако в ответе от 01.03.2017 N 05-11/1139 министерство сослалось на отсутствие регулирования нормативными правовыми актами области расходного обязательства по обеспечению помещениями инвалидов и семей с инвалидами и, соответственно - бюджетных ассигнований на данные цели.

Между тем, отсутствие порядка финансирования полномочий, направленных на реализацию мер социальной поддержки, предусмотренных статьей 17 Закона N 181-ФЗ, не может служить основанием к отказу в выполнении возложенных на субъект РФ публично-правовых обязательств, на что верно указано судом.

Довод о том, что бюджету города Благовещенска из областного бюджета выделялись дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, за счет которых возможно было покрыть свои расходы на обеспечение жильем инвалидов, были предметом рассмотрения суда первой инстанции и обоснованно отклонены.

Как верно указано судом, со ссылкой на положения пункта 1 статьи 137, пункта 1 статьи 139, пунктов 1 и 2 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации в целях выравнивания финансовых возможностей городских поселений (включая городские округа), сельских поселений, внутригородских районов по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, предоставление которых не свидетельствует о выделении из бюджета субъекта Российской Федерации денежных средств для целей, связанных с исполнением государственных полномочий субъекта по обеспечению жилыми помещениями инвалидов, ставших на учет после 1 января 2005 года.

Размер убытков в размере 1 988 800 руб. правомерно признан установленным, с учетом представленного в дело платежного поручения от 09.09.2015 N 000000357 об оплате приобретенного Козак Виктории Романовне жилого помещения по муниципальному контракту N 2015.316275 от 25.08.2015.

При этом суд обоснованно исходил из того, что, предоставив жилое помещение Козак В.Р., администрация не может свободно им распоряжаться в силу норм жилищного законодательства Российской Федерации и для исполнения своих основных обязательств, возложенных на нее указанным Кодексом, муниципальное образование будет вынуждено приобрести аналогичное жилое помещение по рыночной стоимости.

Доказательства возможности приобретения инвалиду квартиры по иной рыночной стоимости и меньшей площади (с учетом требований не менее 18 кв.м, а также права на дополнительную площадь в виде отдельной комнаты не более 15 кв.м) в дело не представлено.

Суд также обоснованно отклонил доводы о необходимости применения при определении убытков Приказа Минстроя России, определяющего показатели средней рыночной стоимости 1 кв.м общей площади жилого помещения по субъектам Российской Федерации, в данном случае - Приказа Минстроя России от 14.04.2014 N 182/пр "О показателях средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по субъектам Российской Федерации на II квартал 2014 года".

Установленные Минстроем России показатели средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по субъектам Российской Федерации, в соответствии с подпунктом "а" пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 21.03.2006 N 153 "О некоторых вопросах реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2015-2020 годы", на которое при этом ссылается заявитель, подлежат применению при расчете размера социальных выплат, предоставляемых гражданам - участникам подпрограммы, указанной в пункте 1 настоящего Постановления, механизмом реализации которой является предоставление сертификатов, удостоверяющих право гражданина - участника подпрограммы на получение социальной выплаты за счет средств федерального бюджета для приобретения жилого помещения.

Обеспечение же жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей инвалидов, вставших на учет после 1 января 2005 года, во исполнение Закона о социальной защите инвалидов, ЖК РФ, БК РФ осуществляется вне рамок указанной подпрограммы, и предполагает не социальную выплату для приобретения жилого помещения, а предоставление органом местного самоуправления жилого помещения по договору социального найма.

Ограничение стоимости предоставляемых муниципальным образованием жилых помещений инвалидам с учетом установленных на федеральном уровне показателей среднерыночной стоимости 1 кв.м не направлено на реализацию конституционного права инвалидов на жилище и обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских прав, нормальных условий существования.

В свою очередь, обязанность полного возмещения расходов, связанных с реализацией данной меры социальной поддержки инвалидам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, следует из положений Закона о социальной защите инвалидов, ЖК РФ, БК РФ, Закона N 131-ФЗ, Закона N 184-ФЗ во взаимосвязи с нормами статей 16, 1069 ГК РФ.

Возложение на органы местного самоуправления обязанности по реализации льгот, отнесенных к расходным полномочиям субъекта РФ, по смыслу статей 132 и 133 Конституции Российской Федерации предполагает полную компенсацию возникших дополнительных расходов и гарантирует право собственности муниципального образования. Только при таких условиях не происходит изъятие муниципальной собственности и не нарушается самостоятельность муниципального образования в распоряжении местными финансами и бюджетом в соответствии со статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В связи с чем, довод ответчика о превышении заявленной ко взысканию суммы убытков ввиду превышения фактической рыночной стоимости 1 кв.м предоставленного инвалиду жилья установленному Приказом Минстроя России показателя средней рыночной стоимости 1 кв.м в Амурской области, также подлежат отклонению апелляционным судом.

С учетом изложенного, оценив заявленные доводы и представленные в дело доказательства в порядке статей 65, 71 АПК РФ, апелляционная коллегия приходит к выводу о правомерном удовлетворении судом исковых требований в полном объеме.

Таким образом, основания для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы по изложенным в ней доводам отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

Государственная пошлина по апелляционной жалобе относится на заявителя согласно статье 110 АПК РФ, освобожденного от её уплаты в доход федерального бюджета на основании 333.378 Налогового кодекса.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение от 09.06.2017 Арбитражного суда Амурской области по делу N А04-1730/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

И.Е. Пичинина

Судьи

Ж.В. Жолондзь А.В. Шевц