Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 сентября 2017 г. N 20АП-4855/17

г. Тула

27 сентября 2017 г.

Дело N А23-931/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 20.09.2017.

Постановление изготовлено в полном объеме 27.09.2017.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мордасова Е.В., судей Рыжовой Е.В., Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем Федосеевой Ю.А., при участии в судебном заседании от заявителя: Кругликовой М.Е. (доверенность от 07.02.2017), от заинтересованного лица: Дерябиной С.А. (доверенность от 31.08.2017), в отсутствие третьих лиц, рассмотрев в открытом судебном заседании, проводимом путем использования систем видеоконференц-связи с Арбитражным судом Калужской области, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Калужской области на решение Арбитражного суда Калужской области от 21.06.2017 по делу N А23-931/2017, принятое по заявлению Министерства здравоохранения Калужской области (г. Калуга, ОГРН 1044004404091, ИНН 4027064224) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Калужской области (г. Калуга, ОГРН 1024001345598, ИНН 4026003620), третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Архангел" (г. Калуга, ОГРН 1164027062352, ИНН 4029055257), индивидуальный предприниматель Упилков Сергей Борисович (г. Калуга, ОГРНИП 304402807800011, ИНН 402800813190), индивидуальный предприниматель Васильева Елена Викторовна (г. Калуга, ОГРНИП 310402901900055, ИНН 402906951176), индивидуальный предприниматель Ефременко Алексей Иванович (г. Калуга, ОГРНИП 312402732600010, ИНН 402703947858), индивидуальный предприниматель Войде Денис Георгиевич (г. Калуга ОГРНИП 304402718000030, ИНН 402706903908), индивидуальный предприниматель Булеев Игорь Владимирович (Калужская область, д. Мстихино, ОГРНИП 310402718600011, ИНН 402704535825), о признании незаконными решения и предписания, установил следующее.

Министерство здравоохранения Калужской области (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением о признании незаконными и отмене вынесенных Калужским УФАС России (далее - антимонопольный орган, управление) по делу N 02-64т/2016 решения от 30.12.2016 и предписания от 30.12.2016.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО "Архангел" и лица, обратившиеся с жалобой в антимонопольный орган: ИП Упилков С.Б. (РК "Некрополь"), ИП Васильева Е.В. (ПД "Стелла"), ИП Ефременко А.И. (ПК "Реквием"), ИП Войде Д.Г. (РА "Ангел"), ИП Булеев И.В. (ПК "Воскресение") (далее также - заявители жалобы).

Решением Арбитражного суда Калужской области от 21.06.2017 заявленные требования были удовлетворены.

Не согласившись с указанным решением, управление обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит судебный акт отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

В обоснование жалобы управление указывает, что имело место неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела; выводы, изложенные в оспариваемом решении не соответствуют обстоятельствам дела.

Антимонопольный орган настаивает, что требования конкурсной документации нарушают положения Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Считает, что третьи лица правомерно обратились с жалобой в пределах прав, предоставленных указанным федеральным законом.

Министерство в представленном отзыве по доводам жалобы возражало, просило оставить оспариваемое решение без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании стороны поддержали свои позиции, изложенные ранее.

Третьи лица, о месте и времени судебного заседания извещенные надлежащим образом, явку представителей не обеспечили, в связи с чем и на основании статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы жалобы и возражений на нее, выслушав пояснения представителей сторон, суд апелляционной инстанции не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта по следующим основаниям.

В соответствии с постановлением Правительства Калужской области от 11.10.2016 N 541 "О концессионном соглашении в отношении объекта здравоохранения, расположенного на территории Калужской области", приказом министерства здравоохранения Калужской области от 25.10.2016 N 1288 "О заключении концессионного соглашения в отношении реконструкции и последующей эксплуатации объекта здравоохранения - патологоанатомического отделения (морга), расположенного на территории Калужской области, по адресу: город Калуга, Грабцевское шоссе, 101", приказом министерства от 08.11.2016 N 1346 "О конкурсной документации для проведения открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении реконструкции и последующей эксплуатации объекта здравоохранения - патологоанатомического отделения (морга), расположенного на территории Калужской области, по адресу: город Калуга, Грабцевское шоссе, 101" 15.11.2016 был объявлен открытый конкурс на право заключения концессионного соглашения в отношении реконструкции и последующей эксплуатации объекта здравоохранения - патологоанатомического отделения (морга), расположенного на территории Калужской области, по адресу: город Калуга, Грабцевское шоссе, 101 (далее также - конкурс).

Информация о конкурсе размещена 15.11.2016 на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о проведении торгов - www.torgi.gov.ru, официальном сайте министерства - www.admoblkaluga.ru, официальном сайте Центра государственно-частного партнерства Калужской области - www.ppp-kaluga.ru в разделе "Конкурсы".

Дата начала представления заявок на участие в конкурсе - 16.11.2016, дата окончания представления заявок на участие в конкурсе - 27.12.2016.

В антимонопольный орган от заявителей жалобы 13.12.2016 поступила жалоба на действия организатора торгов - Министерства здравоохранения Калужской области - при проведении открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении реконструкции и последующей эксплуатации объекта здравоохранения - патологоанатомического отделения (морга), расположенного на территории Калужской области, по адресу: город Калуга, Грабцевское шоссе, 101 (извещение N 151116/7123563/01).

Согласно протоколам N 1 и N 2 заседания конкурсной комиссии по проведению открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении реконструкции и последующей эксплуатации объекта здравоохранения, расположенного на территории Калужской области от 28.12.2016 на участие в вышеуказанном открытом конкурсе была подана 1 заявка от ООО "Архангел", которая была признана соответствующей требованиям Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон N 115-ФЗ) и условиям конкурсной документации, открытый конкурс на право заключения концессионного соглашения в отношении реконструкции и последующей эксплуатации объекта здравоохранения - патологоанатомического отделения (морга), расположенного на территории Калужской области, по адресу: город Калуга, Грабцевское шоссе, 101 был признан несостоявшимся.

Комиссией управления 30.12.2016 на основании статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) принято решение по результатам рассмотрения жалобы, согласно которому жалоба заявителей жалобы признана обоснованной. В действиях организатора торгов - министерства при проведении открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении реконструкции и последующей эксплуатации объекта здравоохранения - патологоанатомического отделения (морга), расположенного на территории Калужской области, по адресу: город Калуга, Грабцевское шоссе, 101 (извещение N151116/7123563/01) признано нарушение части 3 статьи 23 Закона N 115-ФЗ, части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Организатору торгов - министерству выдано предписание об аннулировании открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении реконструкции и последующей эксплуатации объекта здравоохранения - патологоанатомического отделения (морга), расположенного на территории Калужской области, по адресу: город Калуга, Грабцевское шоссе, 101 (извещение N 151116/7123563/01).

Управлением министерству 30.12.2016 выдано предписание указанного выше содержания.

Не согласившись с указанными решением и предписанием, министерство обжаловало их в Арбитражный суд Калужской области.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Законом о защите конкуренции устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1).

Положения этого Закона распространяются на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели (части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции).

Согласно части 1 статьи 17 указанного Закона при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

В соответствии со статьей 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу пункта 4.2 части 1 указанной статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продажи государственного или муниципального имущества.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 3.1 части 1 указанной статьи по результатам рассмотрения соответствующих жалоб в случае выявления нарушений антимонопольный орган выдает организатору торгов, оператору электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, продавцу государственного или муниципального имущества, организатору продажи обязательные для исполнения предписания о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации и проведения торгов, продажи государственного или муниципального имущества (далее в настоящем пункте - торги), порядка заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, в том числе предписания об отмене протоколов, составленных в ходе проведения торгов, о внесении изменений в документацию о торгах, извещение о проведении торгов, об аннулировании торгов.

Порядок подачи и рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров, порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, установлен статьей 18.1 Закона о защите конкуренции.

Из положений части 2 указанной статьи следует, что

- основанием для рассмотрения жалобы в порядке данной статьи являются не любые нарушения, допущенные организатором торгов, а лишь те из них, которые касаются организации и проведения торгов, а также заключения договоров по их результатам (включая случаи признания торгов несостоявшимися);

- для признания за лицом, не подававшим заявку на участие в торгах, права на обращение в антимонопольный орган по основаниям ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, необходимо установить, какие права и законные интересы указанного лица ущемляются (могут быть ущемлены) в результате нарушения порядка организации или проведения торгов. Следовательно, жалоба такого лица должна содержать убедительное фактическое обоснование возникновения права обратиться в органы ФАС России с жалобой за защитой конкретных нарушенных прав, поскольку законодателем в статье 18.1 Закона о защите конкуренции ограничен круг лиц, наделенных правом обращаться с такой жалобой. Это ограничение также предполагает наличие у подателя жалобы действительного (а не мнимого), доказуемого интереса и законных прав, подлежащих публичной (государственной) защите в порядке, предусмотренном Законом о защите конкуренции.

Для рассмотрения жалобы заявителей жалобы в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольному органу исходя из положений части 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции следовало установить:

- что обжалуемые действия (бездействие) организатора торгов свидетельствуют о нарушении установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах,

- реальные законные права и интересы заявителей жалобы, которые могут быть ущемлены или нарушены в результате указанных в жалобе действий (бездействия) организатора торгов.

Вопреки доводам управления, указанные в совместной жалобе заявителей жалобы обстоятельства не являются нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах (применительно к части 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции), поскольку касаются не порядка опубликования конкурсной документации, организации и (или) проведения торгов либо заключения договоров по их результатам, а содержания конкурсной документации, условий реализации концессионного соглашения.

Суд первой инстанции верно указал, что неопубликование полного текста проекта концессионного соглашения с данным предметом при доказанном опубликовании существенных, а также ряда иных условий не противоречит положениям части 1 статьи 10 Закона N 115-ФЗ.

Доводов, указывающих на нарушение организатором торгов именно порядка размещения информации о конкурсе, порядка подачи заявок на участие в конкурсе упомянутая жалоба не содержит. Доказательств обратного антимонопольный орган в нарушение статей 65, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представил.

Между тем, лица, не подавшие заявки на участие в публичных процедурах, для признания жалобы подлежащей рассмотрению обязаны с достаточной полнотой и ясностью указать на обстоятельства, свидетельствующие о нарушении установленного порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, если таковые воспрепятствовали им подать заявку.

По сути, из содержания оспариваемого решения видно, что антимонопольный орган при рассмотрении дела пришел к выводу о несоответствии содержания конкурсной документации действующему законодательству, но не о нарушениях порядка размещения информации о проведении торгов и прав заявителей жалобы.

При этом материалами дела подтверждается соблюдение организатором торгов установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов (сообщение о проведении конкурса, конкурсная документация были опубликованы в официальном печатном издании и размещены на официальном сайте в установленные законом сроки, конкурсной документацией установлен порядок предоставления заявок на участие в конкурсе и требования, предъявляемые к ним).

Суд первой инстанции верно отметил, что обстоятельства, отмеченные заявителями жалобы как нарушения, не препятствовали претендентам принять участие в торгах, поскольку все необходимые сведения о месте и времени проведения конкурса, а также контактные данные организатора торгов для получения информации размещались в открытом доступе. Имелась также возможность обратиться с запросом о разъяснении положений конкурсной документации, однако, таким правом ни один из заявителей не воспользовался.

Таким образом, отраженные в жалобе заявителей и решении антимонопольного органа обстоятельства не могли привести к нарушению прав указанных заявителей на участие в торгах, либо к нарушению порядка определения победителя торгов. Доказательств обратного не представлено. При этом с заявкой на участие в конкурсе обратилось иное лицо.

В оспариваемом решении антимонопольным органом также не установлено, какие реальные законные права и интересы заявителей жалобы могут быть ущемлены или нарушены в результате указанных в жалобе недостатков конкурсной документации.

При рассмотрении апелляционной жалобы в судебном заседании представитель антимонопольного органа подтвердил, что заявители жалобы никаких действий, указывающих на их заинтересованность в торгах, не совершали. Следовательно, указанные лица не обладали правом на обращение в антимонопольный орган с жалобой указанного содержания, а у антимонопольного органа отсутствовали основания для рассмотрения этой жалобы по существу, признания её обоснованной, принятия оспариваемых актов. Рассмотрение жалобы по существу в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции не соответствует закону, нарушает права и законные интересы министерства, поскольку предписанием, вынесенным на основании оспариваемого решения, на него возложены определенные обязанности в отсутствие на то законных оснований.

Указанные обстоятельства являются достаточным основанием для удовлетворения требований министерства.

Ввиду изложенного судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемые акты антимонопольного органа вынесены в отсутствие как формальных, так и фактических оснований, вследствие чего являются незаконными и подлежащими отмене.

Доводы апелляционной жалобы, исследованные судом апелляционной инстанции, фактически повторяют доводы, изложенные в обоснование своей позиции при рассмотрении дела судом первой инстанции, и нашли свое отражение в судебном акте. Они были предметом исследования и, по мнению суда апелляционной инстанции, им была дана правильная правовая оценка. Оснований для их переоценки у апелляционного суда не имеется.

Неправильного применения и толкования норм материального и процессуального права судом первой инстанции не допущено. Противоречий в оспариваемом судебном акте суд апелляционной инстанции не усмотрел. Оснований для изменения судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно пункту 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции также не установлено..

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Калужской области от 21.06.2017 по делу N А23-931/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.В. Мордасов

Судьи

Е.В. Рыжова В.Н. Стаханова