Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 декабря 2017 г. N 18АП-13577/17

г. Челябинск

07 декабря 2017 г.

Дело N А76-31284/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 30 ноября 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 декабря 2017 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Арямова А.А., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ефимовой Н.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу на решение Арбитражного суда Челябинской области от 25 сентября 2017 г. по делу N А76-31284/2016 (судья Белякович Е.В.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу - Запольских М.А. (доверенность от 31.03.2017 N 27), Борисов А.В. (доверенность от 21.03.2017 N 24),

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Заводская М.А. (доверенность от 10.01.2017 N 12),

Главного управления лесами Челябинской области - Согрина Н.А. (доверенность от 10.04.2017 N 2793).

Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу (далее - заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - антимонопольный орган, УФАС по Челябинской области) от 27.09.2016 N 12269/07 об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства незаконным.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Главное управление лесами Челябинской области, Челябинское областное бюджетное учреждение "Красноармейское лесничество" (далее - третье лицо, ГУ лесами Челябинской области, ЧОБУ "Красноармейское лесничество").

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 25.09.2017 (резолютивная часть решения объявлена 18.09.2017) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Департамент не согласился с решением суда, и обжаловал его в апелляционном порядке.

Полагает, что вывод суда о том, что законодатель, предусматривая, возможность осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и федерального государственного лесного надзора в лесах государственными учреждениями, не исключает при этом бюджетных учреждений, сделан в результате неправильного применения норм материального права. При этом, законодательством не предусмотрена возможность наделения бюджетного учреждения полномочиями по осуществлению государственных функций.

В обоснование своей правовой позиции ссылается на пункт 6 Методических рекомендаций по определению критериев изменения типа государственных учреждений с учетом сферы их деятельности, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 07.09.2010 N 1505-р.

Считает, что ссылка суда на Определение Верховного Суда Российской Федерации от 01.12.2010 N 47- Г10-32, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 14.11.2016 по делу N А76-31716/2015 является необоснованной, так как указанные судебные акты не применимы к настоящему спору.

Кроме того, судом не дана оценка судебной практики (решение Арбитражного суда г.Москвы от 22.08.2017 по делу N А40-50465/17, постановление Челябинского областного суда от 28.02.2017 по делу N 4а-125/2017).

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет; в судебное заседание представители третьих лиц не явились. С учетом мнения представителей заявителя, антимонопольного органа, ГУ лесами Челябинской области и в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей третьих лиц.

В судебном заседании представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал. Представил в обоснование позиции постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 07.11.2017 по делу N А40-50465/17.

Представитель антимонопольного органа и ГУ лесами Челябинской области против доводов апелляционной жалобы возражали.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Департамент обратился в антимонопольный орган с заявлением от 03.06.2016 N 02/1323 (вх. 7809 от 14.06.2016) на действия ГУ лесами Челябинской области, выразившиеся в наделении ЧОБУ "Красноармейское лесничество" функциями органа исполнительной власти Челябинской области по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и федерального государственного пожарного надзора в лесах (т. 2 л.д. 3-4).

По результатам рассмотрения данного заявления антимонопольным органом 27.09.2016 принято решение N 02/1323 об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении ГУ лесами Челябинской области по фактам, указанным в заявлении Департамента (т. 1 л.д. 98-100).

Не согласившись с вынесенным решением, Департамент обратился в суд с рассматриваемым заявлением.

Рассмотрев заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии оспоренного ненормативного акта закону.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции в обжалуемой части являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконным решения органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемые ненормативный правовой акт и решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

В силу положений статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания соответствия оспоренного решения закону или иному нормативному акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия такого решения, возлагается на орган, принявший акт.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N135-ФЗ) запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30.10.2007 N238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта", Федеральным законом от 01.12.2007 N317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос".

Согласно пунктам 6 и 7 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной кодекс) Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий в области лесных отношений: осуществление на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 36 и 37 статьи 81 настоящего Кодекса; установление перечня должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), и перечня должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный пожарный надзор в лесах.

Порядок осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и федерального государственного пожарного надзора в лесах установлен статьями 96 и 97 Лесного кодекса.

Из содержания части 2 статьи 96 и части 1 статьи 97 Лесного кодекса следует, что федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) и федеральный государственный пожарный надзор в лесах осуществляются, в том числе органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий Российской Федерации.

Частью 2.1 статьи 96 и частью 2 статьи 97 Лесного кодекса установлено, что федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) и федеральный государственный пожарный надзор в лесах могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса.

Согласно статье 123.21 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (пункт 1). Учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное учреждение, муниципальное учреждение) (пункт 2).

В силу пункта 1 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.

Как правомерно указал суд, исходя из системного толкования вышеуказанных норм права законодатель, предусматривая возможность осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и федерального государственного пожарного надзора в лесах государственными учреждениями, не исключает при этом из их числа бюджетные учреждения.

Кроме того, правомерно учтено судом, что подпункты 8, 9 пункта 5 части 4 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливают право должностных лиц государственных учреждений, осуществляющих федеральный государственный лесной контроль (лесную охрану) и надзор в лесах и федеральный государственный пожарный надзор в лесах составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных определенными статьями названного Кодекса.

Следовательно, федеральным законодательством прямо установлена возможность наделения подведомственных органам государственной власти субъектов Российской Федерации государственных учреждений функциями указанных органов по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах.

Из материалов дела усматривается, что ГУ лесами Челябинской области наделило подведомственное ему бюджетное учреждение (ЧОБУ "Красноармейское лесничество") функциями органа исполнительной власти Челябинской области по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и федерального государственного пожарного надзора в лесах, что не противоречит приложениям статей 96, 97 Лесного кодекса.

Данные выводы согласуются со сложившейся судебной практикой (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 01.12.2010 N 47- Г10-32, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 14.11.2016 по делу N А76-31716/2015).

Вопреки доводам Департамента, указанные судебные акты содержат толкование статей 96, 97 Лесного кодекса относительно наделения государственных учреждений, подведомственных исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, функциями государственного лесного контроля и пожарного контроля в лесах. При этом, не учитывается разделение государственных учреждений на виды, предусмотренные гражданским законодательством. Между тем указанные судебные акты не являются официальным толкованием норм.

Ссылки Департамента на решение Арбитражного суда г.Москвы от 22.08.2017 по делу N А40-50465/17 постановление Девятого арбитражного апелляционного суда по указанному делу, постановление Челябинского областного суда от 28.02.2017 по делу N 4а-125/2017, отклоняются как противоречащие статье 10, части 1 статье 65, статье 71, части 1 статьи 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в силу которых разрешение спора осуществляется судом на основании непосредственной оценки представленных в конкретное дело доказательств с учетом установленных фактических обстоятельств по делу. В соответствии со статьей 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные акты по делу N А40-50465/17 носят преюдициальный характер для рассмотрения настоящего дела.

Ссылки Департамента на пункт 6 Методических рекомендаций по определению критериев изменения типа государственных учреждений с учетом сферы их деятельности, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 07.09.2010 N 1505-р, не принимаются, ввиду неправильного толкования Департаментом приведенного положения. В частности данный пункт предусматривает возможность создания для исполнения государственных (муниципальных) функций только казенных учреждений, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами. К таким случаям относится статьи 96, 97 Лесного кодекса, которыми предусмотрена возможность наделения указанными функциями всех государственных учреждений. Таким образом, прямой законодательный запрет на наделение бюджетных государственных учреждений функциями государственного лесного контроля и пожарного контроля в лесах в настоящее время не предусмотрен.

При данных обстоятельствах антимонопольный орган обоснованно указал, что в действиях ГУ лесами Челябинской области не усматриваются признаки нарушения антимонопольного законодательства, в связи, с чем правомерно отказал в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Таким образом, на основании установленных обстоятельств, правильно применив к спорным правоотношениям нормы права, суд первой инстанции правомерно признал оспариваемое решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства соответствующим требованиям закона.

Вынесенное в соответствии с требованиями законодательства решение не может нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, на основании статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судом первой инстанции принято законное и обоснованное решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Изложенные в апелляционной жалобе доводы опровергаются материалами дела, являлись предметом исследования суда первой инстанции и были обоснованно отклонены как основанные на неправильном применении норм материального права.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Согласно статье 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Департамент освобожден от уплаты государственной пошлины по апелляционной жалобе.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 25 сентября 2017 г. по делу N А76-31284/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

А.А. Арямов В.Ю. Костин