Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 декабря 2017 г. N 12АП-13324/17

г. Саратов

08 декабря 2017 г.

Дело N А12-16414/2017

Резолютивная часть постановления объявлена "05" декабря 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен "08" декабря 2017 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Веряскиной С.Г.,

судей Акимовой М.А., Луговского Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Астафьевой В.К.,

при участии в заседании:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области Лосевская Е.В., представитель по доверенности от 12.10.2017,

от Абрамян Валентины Валентиновны Абрамян А.М., представитель по доверенности от 13.06.2017, Абрамян Валентина Валентиновна лично (паспорт предъявлен)

от администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области Рода Д.А., представитель по доверенности от 09.01.2017,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (400005, г. Волгоград, ул. 7-я Гвардейская, д. 12, ОГРН 1023403460596, ИНН 3444051210) и Абрамян Валентины Валентиновны (404124, Волгоградская область, г. Волжский)

на решение арбитражного суда Волгоградской области от 21 сентября 2017 года по делу N А12-16414/2017 (судья Стрельникова Н.В.)

по заявлению администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области (404130, Волгоградская область, г. Волжский, пр. Ленина, д.21, ИНН 3435110011, ОГРН 1023402008706)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (400005, г. Волгоград, ул. 7-я Гвардейская, д. 12, ОГРН 1023403460596, ИНН 3444051210)

о признании незаконным и отмене предупреждения,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Музыкантов Андрей Александрович (404132, Волгоградская область, г. Волжский), Абрамян Валентина Валентиновна (404124, Волгоградская область, г. Волжский),

УСТАНОВИЛ:

администрация городского округа - город Волжский Волгоградской области (далее - Администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании незаконным и отмене предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (далее - Волгоградское УФАС России, антимонопольный орган) от 26.04.2017 N 03-14/2849.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Музыкантов Андрей Александрович (далее - Музыкантов А.А.), Абрамян Валентина Валентиновна (далее Абрамян В.В.).

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 21 сентября 2017 года признано недействительным предупреждение Волгоградского УФАС России от 26.04.2017 N 03-14/2849, выданное администрации, об отмене пункта 4 документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе - город Волжский Волгоградской области, утвержденного постановлением администрации городского округа-город Волжский Волгоградской области от 05.10.2016 N 6251.

Волгоградское УФАС России и Абрамян В.В., не согласившись с вынесенным судебным актом, обратились в апелляционный суд с жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в апелляционных жалобах.

В судебном заседании представитель Волгоградского УФАС России, Абрамян В.В. и ее представитель поддержали доводы апелляционных жалоб.

Представитель Администрации просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционные жалобы.

Информация о принятии апелляционных жалоб к производству и назначении дела к судебному разбирательству размещена на сайте суда в сети Интернет 09 ноября 2017 года.

В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд рассматривает апелляционные жалобы без участия представителя Музыкантова А.А., надлежащим образом извещенного о времени и месте проведения судебного заседания.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей Волгоградского УФАС России, Администрации, Абрамян В.В. и ее представителя, проверив доводы апелляционных жалоб, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в Волгоградское УФАС России поступила жалоба Музыкантова А.А., Абрамян В.В. на действия Администрации, выразившееся в утверждении постановлением от 05.10.2016 N 6251 Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе - город Волжский Волгоградской области.

Установив в действиях Администрации, выразившихся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами не муниципальной формы собственности на рынке регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в городском округе - г. Волжский Волгоградской области путем принятия постановления от 05.10.2016 N 6251 "Об утверждении документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе - город Волжский Волгоградской", пункт 4 которого предусматривает отмену 10 муниципальных маршрутов, признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), антимонопольный орган 25.04.2017 в соответствии со статьей 39.1 Закона о защите конкуренции Администрации выдал предупреждение N03-14/2949 о прекращении действий (бездействий) (т.1, л.д. 27).

В соответствии с указанным предупреждением до 15.05.2017 Администрации необходимо отменить пункт 4 вышеуказанного Документа планирования.

Не согласившись с предупреждением антимонопольного органа от 25.04.2017 N 03-14/2949, и ссылаясь на отсутствие признаков нарушения Закона о защите конкуренции, Администрация обратилась в арбитражный суд с указанными выше требованиями.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришел к выводу о том, что оспариваемое предупреждение Волгоградского УФАС России не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя.

Апелляционная инстанция считает выводы суда первой инстанции законными, обоснованными и соответствующими обстоятельствам дела.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в случае выявления признаков нарушения положений статьи 15 Закона о защите конкуренции в обязательном порядке антимонопольным органом выдаётся предупреждение.

Предупреждение является по своей природе превентивным механизмом, который позволяет антимонопольному органу в кратчайшие сроки и с наименьшими затратами корректировать антиконкурентное поведение субъектов, не возбуждая в отношении них дел о нарушении антимонопольного законодательства, если все условия предупреждения выполнены.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утверждённого Президиумом Верховного Суда РФ 16 марта 2016 года, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков.

Пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет органам государственной власти субъектов Российской Федерации принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов, в частности запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам.

В силу пункта 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относятся к вопросам местного значения городского округа.

Согласно пункту 1 статьи 11 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ) муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения.

В соответствии с положениями пунктов 3, 7 части 1 статьи 3, части 1 статьи 11, части 1 статьи 12, части 1 статьи 14, части 1 статьи 25, части 1 статьи 26 Закона N 220-ФЗ органы местного самоуправления в сфере организации регулярных перевозок наделены полномочиями по установлению, изменению, отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок; определению порядка установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок; ведению соответствующих реестров муниципальных маршрутов регулярных перевозок, в которых отражаются сведения об установлении, изменении, отмене муниципальных маршрутов; организации регулярных перевозок по регулируемым тарифам путем заключения муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Пунктом 1 статьи 12 Закона N 220-ФЗ предусмотрено, что порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок (в том числе, основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов) устанавливается законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами с учетом положений настоящего Федерального закона.

Согласно пункту 3.1 раздела 3 решения Волжской Городской Думы Волгоградской области от 31.05.2016 N 258-ВГД "О принятии положения о правилах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом городского округа - город Волжский Волгоградской области" маршруты регулярных перевозок в границах городского округа - город Волжский Волгоградской области устанавливаются, изменяются, отменяются администрацией городского круга - город Волжский Волгоградской области в лице уполномоченного органа - комитета благоустройства и дорожного хозяйства администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области (пункт).

Положением о правилах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом городского округа - город Волжский Волгоградской области", утвержденным решением Волжской городской Думы Волгоградской области от 31.05.2016 N 258-ВГД, установлено, что отмена маршрута регулярных перевозок оформляется распоряжением уполномоченного органа и производится уполномоченным органом, в том числе, в случае, если документом планирования регулярных перевозок предусматривается отмена маршрута регулярных перевозок.

В силу пункта 27 части 1 статьи 3 Закона N 220-ФЗ документ планирования регулярных перевозок - нормативный правовой акт исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, организация которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесена к компетенции соответственно уполномоченных органов местного самоуправления.

Постановлением администрации городского округа-город Волжский Волгоградской области от 05.10.2016 N 6251 утвержден Документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском округе - город Волжский Волгоградской области, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (далее - Документ планирования регулярных перевозок).

Документ планирования регулярных перевозок принят с учетом выводов, содержащихся Отчете к научно-исследовательской работе "Волгоградского государственного технического университета" филиала Волжского политехнического института "Оптимизация маршрутной сети в городском округе - город Волжский Волгоградской области в целях повышения качества транспортного обслуживания населения" (далее - Отчет).

Маршруты частных перевозчиков в основном дублируют маршруты муниципального общественного транспорта на основных маршрутах, что подтверждается таблицей 3.2 Отчета.

Согласно пункту 1.2 Документа планирования регулярных перевозок целями развития регулярных перевозок являются: обеспечение безопасности перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом; снижение уровня загрузки улиц и автомобильных дорог; обеспечение безопасности дорожного движения; исключение дублирования муниципальных маршрутов регулярных перевозок; повышение качества, эффективности и безопасности транспортного обслуживания населения городского округа - город Волжский Волгоградской области.

Документ планирования регулярных перевозок включает в себя следующие мероприятия по развитию регулярных перевозок: график, в соответствии с которым в отношении муниципальных маршрутов регулярных перевозок по регулируемым тарифам должен быть заключен муниципальный контракт (п.2.1); изменение класса и экологических характеристик транспортного средства, используемого на муниципальном маршруте (п. 3.1); изменение включенных в состав муниципального маршрута регулярных перевозок остановочных пунктов, а также улиц и автомобильных дорог, по которым предполагается движение транспортных средств между данными остановочными пунктами, а также иных характеристик маршрута (п. 3.2); муниципальные маршруты регулярных перевозок, которые подлежат отмене с 30.04.2017, 15.11.2017, 15.12.2017 (п. 4); строительство новых остановочных пунктов общественного транспорта (п.5); реконструкция остановочных пунктов (п.6); организация транспортно-пересадочных узлов для муниципальных и межмуниципальных маршрутов (п. 7).

Как следует из преамбулы самого постановления Администрации от 05.10.2016 N 6251, Документ планирования регулярных перевозок утвержден в соответствии с Закона N 220-ФЗ.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что постановления Администрации от 05.10.2016 N 6251 является нормативным правовым актом, который действует в части, не противоречащей Закону N 220-ФЗ, и в соответствии с пунктом 1 статьи 12 Закона N 220-ФЗ может и должен регулировать порядок отмены маршрутов регулярных перевозок.

Также судом апелляционной инстанции установлено, что законность и обоснованность пункта 4 Документа планирования регулярных перевозок являлись предметом рассмотрения Волжского городского суда Волгоградской области.

Так, вступившими в законную силу решениями Волжского городского суда Волгоградской области от 04.05.2017 по делу N 2а-2606/2017, от 24.05.2017 по делу N2а-2806/2017 отказано в удовлетворении требований заявителей о признании недействующим пункта 4 Документа планирования регулярных перевозок.

Волжским городским судом установлено, что уполномоченным органом в сфере транспортного обслуживания был надлежащим образом исследован пассажиропоток и действующие транспортные маршруты г. Волжского, документ планирования регулярных перевозок разработан на основании соответствующих исследований в целях развитии регулярных перевозок, снижения загрузки автомобильных дорог, обеспечений безопасности дорожного движения, повышения качества, эффективности и безопасности транспортного обслуживания населения городского округа город Волжский Волгоградской области, направлен, в том числе, на повышение качества транспортного обслуживания населения по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в городском округе-город Волжский Волгоградской области, эффективность и безопасность транспортного обслуживания населения г. Волжского с учетом социальных, экономических и экологических факторов, оптимизацию городской маршрутной сети, на обеспечение безопасности дорожного движения при осуществлении регулярных пассажирских перевозок, не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, в том числе и антимонопольному законодательству, не нарушает права заявителей на осуществление предпринимательской деятельности, поскольку не является препятствием для участия в отборе перевозчиков, с которыми может заключаться договор на осуществление регулярных пассажирских перевозок.

В силу части 3 статьи 69 АПК РФ вступившие в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Таким образом, обстоятельства, установленные вышеуказанным вступившим в законную силу судебным актом, считаются преюдициальными и не подлежат доказыванию вновь.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции считает, что Документ планирования регулярных перевозок соответствует положениям Закона N 131-ФЗ, Закона N 220-ФЗ, Положению о правилах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом городского округа - город Волжский Волгоградской области, утвержденному решением Волжской городской Думы Волгоградской области от 31.05.2016 N 258-ВГД, следовательно, в действиях Администрации и в спорном пункте Документа планирования регулярных перевозок отсутствуют признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона защите конкуренции.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что предупреждение Волгоградского УФАС России от 25.04.2017 N 03-14/2949 не соответствует положениям действующего законодательства, нарушает права и охраняемые законом интересы заявителя в сфере экономической деятельности, в связи с чем у суда первой инстанции имелись законные основания для признания его недействительным и удовлетворения заявленных требований.

В апелляционной жалобе Абрамян В.В. и Волгоградского УФАС России настаивает на наличии в действиях администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, ссылаясь при этом на то, что отмена маршрутов, установленная пунктом 4 Документа планирования регулярных перевозок, приведет к уменьшению числа хозяйствующих субъектов, осуществляющих перевозки автотранспортом на городских маршрутах регулярного сообщения, что указывает на признак ограничения конкуренции, установленный в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции, а именно на сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц; на отклонение судом первой инстанции ходатайства о вызове в суд свидетеля Чернова Г.А. (автора-составителя вышеуказанного Отчета, на выводах которого составлен Документ планирования регулярных перевозок); что судом первой инстанции не изучен и не оценен Обзор состояния конкуренции на рынке услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом на городских маршрутах регулярного сообщения городской округ г. Волжский N 205 от 30.08.2017, составленный отделом экономического анализа Волгоградского УФАС России, не учтены выводы специалистов.

Указанные доводы судебной коллегией отклоняются, поскольку направлены на переоценку обстоятельств, установленных вступившими в законную силу судебными актами по ранее рассмотренным делам, что не допускается в силу пункта 3 статьи 69 АПК РФ.

Довод о том, что оспариваемый судебный акт вынесен с нарушением прав третьих лиц, не дождавшись рассмотрения и принятия решения в Волгоградском УФАС России по заявлениям индивидуальных предпринимателей, владельцев маршрутов в г.Волжский, апелляционной инстанцией не принимается, поскольку для разрешения настоящего спора (проверки законности вынесенного в отношении Администрации предупреждения) имеет значение нарушение оспариваемым предупреждением прав и законных интересов именно заявителя, в данном случае Администрации, а не третьих лиц.

Довод антимонопольного органа о том, что обстоятельства, связанные с ограничением конкуренции на рынке регулярных перевозок по муниципальным маршрутам г. Волжского, которые являются квалифицирующим признаком действий органов власти, запрещенных пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, не устанавливались Волжским городским судом, опровергается содержанием решения Волжского городского суда Волгоградской области от 04.05.2017 по делу N 2а-2606/2017 и апелляционного определения Волгоградского областного суда от 19.07.2017 по делу N33а-12410/2017, которым решение Волжского городского суда Волгоградской области от 04.05.2017 оставлено без изменения (т.1, л.д. 93-102).

Довод антимонопольного органа о том, что в решении суда первой инстанции не содержится выводов о несоответствии предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, неисполнимости выданного предупреждения и (или) иных нарушений процедуры выдачи предупреждения совершенных Волгоградским УФАС России, судебной коллегией отклоняется ввиду следующего.

Как было указано выше, предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, в связи с чем судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков.

Поскольку в рассматриваемом случае установлено отсутствие в действиях Администрации признаков правонарушения, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что у антимонопольного органа отсутствовали правовые основания для вынесения оспариваемого предупреждения, в связи с чем правомерно признал его незаконным.

На основании изложенного апелляционная инстанция считает, что по делу принято законное и обоснованное решение, оснований для отмены которого не имеется. Выводы суда по данному делу основаны на установленных обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах при правильном применении норм материального и процессуального права. Доводы, изложенные в апелляционных жалобах, не могут служить основанием для отмены принятого решения.

При обращении с апелляционной жалобой Абрамян В.В. не была оплачена государственная пошлина. В связи с рассмотрением апелляционной жалобы и отказом в ее удовлетворении с Абрамян В.В. в соответствии со статьями 102, 110 АПК РФ подлежит взысканию в доход Федерального бюджета государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы в размере 150 рублей.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение арбитражного суда Волгоградской области от 21 сентября 2017 года по делу N А12-16414/2017 оставить без изменения, апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области и Абрамян Валентины Валентиновны без удовлетворения.

Взыскать с Абрамян Валентины Валентиновны в доход Федерального бюджета государственную пошлину за рассмотрение апелляционной жалобы в размере 150 (сто пятьдесят) рублей.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

С.Г. Веряскина

Судьи

М.А. Акимова Н.В. Луговской