Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 19 декабря 2017 г. N 04АП-6200/17

г. Чита

19 декабря 2017 г.

Дело N А78-10329/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 12 декабря 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 19 декабря 2017 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Басаева Д.В.,

судей: Никифорюк Е.О., Сидоренко В.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Козинцевой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Краснокаменской межрайонной прокуратуры на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 09 октября 2017 года по делу N А78-10329/2017 (суд первой инстанции - Клишина Ю.Ю.),

установил:

Индивидуальный предприниматель Попова Светлана Юрьевна (ОГРНИП 304753008400070, ИНН 753000166228, далее - заявитель, предприниматель Попова С.Ю.) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Краснокаменской межрайонной прокуратуре (ОГРН 1087536002905 ИНН 7536090055, далее - заинтересованное лицо, прокуратура) о признании недействительным представления N 07-24-е-2017 от 27.06.2017.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация городского поселения "Город Краснокаменск" муниципального района "Город Краснокаменск и Краснокаменский район" Забайкальского края (ОГРН1057530016059, ИНН7530010800, далее - администрация).

Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 09 октября 2017 года по делу N А78-10329/2017 заявленные требования удовлетворены.

Представление заместителя межрайонного прокурора Краснокаменской межрайонной прокуратуры О.И. Солдатовой от 27.06.2017 N 07-24-е-2017, выданное индивидуальному предпринимателю Поповой Светлане Юрьевне признано недействительным.

Прокуратура обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит отменить обжалуемый судебный акт в полном объеме по мотивам, изложенным в жалобе.

Предприниматель отзыв на апелляционную жалобу не представил.

Информация о времени и месте судебного заседания по апелляционной жалобе размещена на официальном сайте апелляционного суда в сети "Интернет 16.11.2017. Таким образом, о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК РФ.

Лица, участвующие в деле явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Руководствуясь частью 3 статьи 156, частью 1 статьи 123 АПК РФ, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие надлежащим образом извещенных лиц, участвующих в деле.

Дело рассматривается в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, проверив соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, на основании решения заместителя межрайонного прокурора от 07.06.2017 N 6 прокуратурой проведена проверка исполнения требований законодательства в сфере содержания мест захоронения в отношении предпринимателя Поповой С.Ю., предметом которой явилось соблюдение требований Постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28.06.2011 N 84 "Об утверждении СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения" (л.д.51).

В ходе проверки установлено, что на участке кладбища не предусмотрены урны для сбора мусора, огражденные площадки для мусоросборников, имеющие твердое покрытие (асфальтирование, бетонирование) с подъездами к ним, что является нарушением ст. 11 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", ст. 17 Федерального закона от 12.01.1996 N 8 "О погребении и похоронном деле", п. 6.6, 6.7 СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения". Кроме того, частично отсутствует обваловка (ограждение) территории кладбища, что является нарушением ст. 11 Федерального закона от 30.03.1999 N 52 -ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", ст. 17 Федерального закона от 12.01.1996 N 8 "О погребении и похоронном деле", п. 2.7 СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения".

По итогам проверки составлена справка (л.д.50).

Полагая, что обязанность по устранению выявленных нарушений согласно муниципальному контракту N 0191300015116000097_144117/01 от 05.01.2017, заключенному между администрацией городского поселения "Город Краснокаменск" ("заказчик") и предпринимателем Поповой С.Ю. ("исполнитель"), лежит на исполнителе муниципального контракта, прокуратурой заявителю вынесено представление N07-24-е- 2017 от 27.06.2017, со следующими требованиями:

1. Рассмотреть настоящее представление, принять меры по устранению и недопущению впредь выявленных нарушений постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 июня 2011 года N 84 "Об утверждении СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения".

Рассмотрение настоящего представления состоится 05.07.2017 в помещении Краснокаменской межрайонной прокуратуры в 10-00, каб. N 7.

2. Принять комплекс мер, направленных на установление урн для сбора мусора, конструирование огражденных площадок для мусоросборников, имеющих твердое покрытие (асфальтирование, бетонирование) с подъездами к ним, восстановление обваловки (ограждения) территории кладбища.

3. Решить вопрос о привлечении виновных лиц, допустивших указанные нарушения, к дисциплинарной ответственности.

4. О результатах рассмотрения настоящего представления сообщить в межрайонную прокуратуру в течение месяца в письменной форме с момента получения представления, с приложением копий документов, подтверждающих устранение.

Полагая, что представление прокуратуры от 27.06.2017 является незаконным и нарушает его права и законные интересы, предприниматель Попова С.Ю. обратилась с заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, оценив доводы и возражения сторон, а также доказательства, представленные сторонами в обоснование своих требований и возражений, в соответствии со статьёй 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на предмет их относимости, допустимости, достоверности в отдельности, а также достаточности и взаимной связи в их совокупности, на основе правильного установления фактических обстоятельств по делу, верного применения норм материального и процессуального права сделал обоснованный вывод о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Согласно пункту 2 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в том числе надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Реализуя эти полномочия, прокурор согласно статье 22 Закона о прокуратуре вправе, в том числе вносить представления об устранении выявленных нарушений закона.

Поскольку неисполнение представления прокурора организацией или должностным лицом, в адрес которых оно внесено, может служить основанием для привлечения лица к административной ответственности, предусмотренной статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, можно сделать вывод, что такое представление может быть обжаловано в судебном порядке. Следовательно, если организация или должностное лицо, в отношении которых внесено представление, считают, что представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению прав и свобод либо незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, то они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 17.02.2015 N 2-П, предусмотрев возможность осуществления органами прокуратуры надзорных полномочий в отношении коммерческих организаций, федеральный законодатель не оговорил непосредственно в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" какой-либо специальной процедуры, относящейся к порядку и условиям судебной проверки законности принятых по итогам проверочных мероприятий решений прокурора, что, однако, не означает выведение осуществляемого органами прокуратуры надзора за исполнением законов из сферы судебного контроля. С учетом изложенного представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

Акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и предпринимателей, в том числе при осуществлении ими предпринимательской деятельности, независимо от того, какой характер - нормативный или ненормативный - носят оспариваемые акты. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статьи 46 Конституции Российской Федерации.

Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" в пункте 3 разъяснил, что к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ, относятся, в частности, должностные лица органов прокуратуры.

В Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 25.11.2015) указано, что представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ и главой 24 АПК РФ. Таким образом, если орган или должностное лицо, в отношении которых внесено представление, считают, что представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению их прав и свобод либо незаконно возлагает на них какие - либо обязанности, они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ и главой 24 АПК РФ.

Таким образом, представление прокурора является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий, законность и обоснованность которого может быть обжалована в установленном законом порядке.

Данный спор вытекает из предпринимательских отношений, рассмотрение данного спора подведомственно арбитражным судам, поскольку спорное представление содержит указание субъекту предпринимательской деятельности принять меры по устранению допущенных нарушений, из описания которых в мотивировочной части акта явствует, что нарушения имели место в рамках хозяйственных правоотношений. Следовательно, для исполнения представления субъекту требуется осуществить действия в области экономических правоотношений.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и действий (бездействий) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействий), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействий), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействий), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействия).

Круг субъектов, которым может быть внесено представление, определен в пункте 1 статьи 24 Закона о прокуратуре.

По пункту 1 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предметом надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

Статья 28 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" устанавливает, что представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.

Представления вносятся и рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены статьями 23 и 24 настоящего Федерального закона.

В соответствии со статьей 24 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.

Следовательно, оспариваемое представление вынесено заместителем межрайонного прокурора О.И.Солдатовой в рамках предоставленных полномочий.

Пунктом 2 оспариваемого представления об устранении нарушений законодательства в сфере содержания мест захоронения на предпринимателя Попову С.Ю. возложена обязанность на принятие комплекса мер, направленных на установление урн для сбора мусора, конструирование огражденных площадок для мусоросборников, имеющих твердое покрытие (асфальтирование, бетонирование) с подъездами к ним, восстановление обваловки (ограждения) территории кладбища.

Оспаривая представление N 07-24-е-2017 от 27.06.2017, предприниматель Попова С.Ю. заявляет о том, что являясь Исполнителем по муниципальному контракту N 0191300015116000097_144117/01 от 05.01.2017, обязан выполнить работы по содержанию городского кладбища в 2017 году в сроки и на условиях, установленных настоящим Контрактом и в соответствии с приложением к настоящему Контракту. Из пункта 2.1. Контракта следует, что стоимость работ по настоящему контракту составляет 124996,31 рублей. В приложении N1 к Контракту "Техническое задание" "Ведомость объемов работ содержание кладбища на 2017 год" поименованы конкретные виды работ, которые необходимо выполнить в 2017 году, при этом такие виды работ как установление урн для сбора мусора, конструирование огражденных площадок для мусоросборников, имеющих твердое покрытие с подъездами к ним, восстановление ограждения кладбища техническое задание не предусматривает.

По мнению ответчика, заявитель обязан выполнять работы в строгом соответствии с СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения", МДК 11-01.2002 "Рекомендации о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации", поскольку об этом прямо указано в муниципальном контракте.

Суд апелляционной инстанции полагает такую позицию незаконной и необоснованной.

Согласно пункту 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) вопросы местного значения по организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения отнесены к полномочиям муниципальных образований поселений.

Основные вопросы организации ритуальных услуг и содержание мест захоронения регламентированы Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".

Согласно п. 2 ст. 25 указанного Закона организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления. Законами субъектов РФ - городов федерального значения полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные указанным Законом, могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ - городов федерального значения.

Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в области погребения и похоронного дела, установленные названным Законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном ч. 1.2 ст. 17 Закона.

Статьей 26 Закона о погребении и похоронном деле определено, что финансовое обеспечение похоронного дела осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов. Финансовое обеспечение кладбищ, находящихся в ведении органов местного самоуправления, осуществляется за счет средств бюджетов муниципальных образований.

В статье 17 Федерального закона N 8-ФЗ установлено, что деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28.06.2011 N 84 утвержден СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройств) и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения".

В соответствии с п. п. 1.1. СанПин 2.1.2882-11 настоящие требования распространяются на кладбища, здания и сооружения похоронного назначения независимо от их вида, организационно-правовых форм и форм собственности и устанавливают санитарно-эпидемиологические требования к условиям их реконструкции, реставрации (в том числе воссозданию) и эксплуатации.

Пунктом 1.2 СанПиН 2.1.2882-11 установлено, что санитарные правила являются обязательными для исполнения всеми юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, деятельность которых связана с размещением, проектированием, строительством, реконструкцией, реставрацией (в том числе воссозданием) и эксплуатацией кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения и имеющими право на занятие данными видами деятельности.

В соответствии с пунктом 6.6 СанПин 2.1.2882-11 на участках кладбищ, крематориев, зданий и сооружений похоронного назначения необходимо предусмотреть зону зеленых насаждений, стоянки автокатафалков и автотранспорта, урны для сбора мусора, площадки для мусоросборников с подъездами к ним.

Площадки для мусоросборников должны быть ограждены и иметь твердое покрытие (асфальтирование, бетонирование) (пункт 6.7 СанПиН 2.1.2882-11).

Из материалов дела усматривается, что на момент проверки прокуратурой установлено отсутствие урн для сбора мусора, огражденных площадок для мусоросборников, имеющих твердое покрытие (асфальтирование, бетонирование) с подъездами к ним.

Факт невыполнения пунктов 6.6 и 6.7 СанПиН 2.1.2882-11 подтвержден документально.

Вместе с тем, данное кладбище находится в ведении Администрации, что ответчиком не оспаривается

В данном случае между Администрацией (Заказчик) и предпринимателем Поповой С.Ю. (Исполнитель) заключен муниципальный контракт N 0191300015116000097_ 144117/01 от 05.01.2017 на выполнение работ по содержанию городского кладбище в 2017 году, пунктом 1.2. которого, указано, что Исполнитель обязуется выполнить работы по содержанию городского кладбища в сроки и на условиях, установленных настоящим Контрактом и в соответствии с приложением к настоящему Контракту

В приложении N 1 к Контракту "Техническое задание" "Ведомость объемов работ содержание кладбища на 2017 год" поименованы конкретные виды работ, которые Исполнителю необходимо выполнить в 2017 году на городском кладбище.

Поскольку из содержания и анализа технического задания не следует, что обязанность по установлению урн для сбора мусора, конструирование огражденных площадок для мусоросборников, имеющих твердое покрытие с подъездами к ним, восстановление ограждения кладбища, возложена в силу указанного выше муниципального контракта на предпринимателя Попову С.Ю., следовательно, возлагаемые Прокуратурой обязанности являются незаконными, в связи с чем, нарушают права и законные интересы заявителя.

Из пояснений третьего лица также следует, что предприниматель Попова С.Ю. в рамках муниципального контракта и выделенных бюджетных средств городского поселения свои обязанности исполняет.

Таким образом суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что прокуратурой при проведении контрольных мероприятий в отношении заявителя не приняла во внимание, не учла и не исследовала указанные выше обстоятельства. В рассматриваемом случае Прокуратурой неверно установлен субъект вменяемого нарушения, не учтены нормы Закона N 131 -ФЗ, Федерального закона N 8-ФЗ, а также СанПиН 2.1.2882-11.

Доводы апеллянта несостоятельны и с учетом положений пункта 4 статьи 17 Федерального закона N 8-ФЗ, согласно которому при нарушении санитарных и экологических требований к содержанию места погребения органы местного самоуправления обязаны приостановить или прекратить деятельность на месте погребения и принять меры по устранению допущенных нарушений и ликвидации неблагоприятного воздействия места погребения на окружающую среду и здоровье человека, а также по созданию нового места погребения.

При таких установленных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но правильных выводов суда первой инстанции не опровергают и не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 09 октября 2017 года по делу N А78-10329/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев с даты принятия.

Председательствующий

Д.В. Басаев

Судьи

Е.О. Никифорюк В.А. Сидоренко