Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 декабря 2017 г. N 17АП-16133/17

г. Пермь

22 декабря 2017 г.

Дело N А60-29243/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 21 декабря 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 декабря 2017 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Трефиловой Е.М.,

судей Риб Л.Х., Щеклеиной Л.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Сергеевой С.А.,

при неявке лиц, участвующих в деле,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещенные надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

по апелляционной жалобе заявителя, Администрации городского округа Первоуральск,

на решение Арбитражный суд Свердловской области

от 07 сентября 2017 года по делу N А60-29243/2017,

вынесенное судьей Н.И. Ремезовой,

по заявлению Администрации городского округа Первоуральск (ИНН 6625004730, ОГРН 1036601476922)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ИНН 6658065103, ОГРН 1036602648928)

треть лицо: Открытое акционерное общество "Екатеринбургские лотереи" (ИНН 6658006531, ОГРН 1026602323164)

о признании ненормативного акта недействительным,

установил:

Администрация городского округа Первоуральск (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным решения по делу N 13/2016 о нарушении антимонопольного законодательства от 20.03.2017, принятого Управлением Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - Свердловское УФАС России, антимонопольный орган).

Определением Арбитражного суда Свердловской области от 15.06.2017 заявление принято к производству суда; в порядке ст. 51 АПК РФ к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Открытое акционерное общество "Екатеринбургские лотереи" (далее - ОАО "Екатеринбургские лотереи").

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 07 сентября 2017 года заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с судебным актом, администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель приводит доводы о том, что в действиях администрации отсутствует признанное антимонопольным органом нарушение статьи 15 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", так как никаких иных правил осуществления торговой деятельности на территории городского округа Первоуральск не установлено; какого-либо запрета, понуждения или возложения обязанности (в том числе и из перечисленных в ст. 15 указанного Закона) при осуществлении ОАО "Екатеринбургские лотереи" деятельности по организации и проведению азартных игр и заключения пари, а, равно как и другими хозяйствующими субъектами с различным родом деятельности, администрацией не предписано.

Антимонопольный орган по мотивам, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Третьим лицом отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, что на основании части 3 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела судом в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что основанием для возбуждения Свердловским УФАС России в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 39 и ч. 8 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции дела о нарушении антимонопольного законодательства послужило заявление ОАО "Екатеринбургские лотереи" (вх. N 01-10913 от 12.07.2016) о нарушении Администрацией городского округа Первоуральск антимонопольного законодательства и последующее невыполнение предупреждения N 30 от 19.08.2016 (исх. N 10549).

По результатам рассмотрения дела Свердловским УФАС России вынесено решение по делу N 13/2016 о нарушении антимонопольного законодательства от 20.03.2017 (резолютивная часть решения оглашена 14.03.2017), в соответствии с которым признан факт нарушения администрацией статьи 15 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", выразившегося в действиях (бездействии), которые привели к пересмотру мест размещения нестационарных торговых объектов ОАО "Екатеринбургские лотереи", расположенных в г. Первоуральск по адресам: ул. Вайнера в районе дома N 3, ул. Ватутина в районе дома N 32, путем их не включения:

в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Первоуральск в 2013 году (утв. Постановлением Администрации городского округа Первоуральск от 30.11.2012 N 3688);

в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Первоуральск на 2014 год (утв. Постановлением Администрации городского округа Первоуральск от 02.12.2013 N 3921);

в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Первоуральск на 2015-2016 годы (утв. Постановлением Администрации городского округа Первоуральск от 29.12.2014 N 3408);

в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Первоуральск на 2017-2018 годы (утв. Постановлением Администрации городского округа Первоуральск от 01.12.2016 N 2576).

Не согласившись с указанным решением Свердловского УФАС России, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

При разрешении спора суд первой инстанции не усмотрел оснований для признания оспариваемого решения недействительным и отказал заявителю в удовлетворении требований.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на жалобу, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об основах регулирования торговой деятельности) целями Закона являются, в том числе, обеспечение единства экономического пространства в Российской Федерации путем установления требований к организации и осуществлению торговой деятельности; развитие торговой деятельности в целях удовлетворения потребностей отраслей экономики в произведенной продукции, обеспечения доступности товаров для населения, формирования конкурентной среды, поддержки российских производителей товаров; обеспечения соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих поставки производимых или закупаемых товаров, предназначенных для использования их в предпринимательской деятельности, в том числе для продажи или перепродажи, баланса экономических интересов указанных хозяйствующих субъектов, а также обеспечение при этом соблюдения прав и законных интересов населения.

В силу ч. 2 ст. 16 Закона об основах регулирования торговой деятельности государственный контроль (надзор) за соблюдением правил и требований, предусмотренных статьями 9, 13 - 15 настоящего Федерального закона, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, и его территориальными органами с правом выдачи соответствующих предписаний в порядке и пределах полномочий, которые установлены антимонопольным законодательством Российской Федерации.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, и его территориальные органы при выявлении нарушений требований, предусмотренных статьями 9, 13 - 15 настоящего Федерального закона, принимают меры в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 3 ст. 16 Закона об основах регулирования торговой деятельности).

Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона о защите конкуренции).

Согласно ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе, по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу ч. 1 ст. 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает обязательные для исполнения предписания.

В соответствии с ч. 3 ст. 3 и ч. 2 ст. 6 Закона об основах регулирования торговой деятельности органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли и по вопросам, связанным с созданием таких условий, вправе издавать муниципальные правовые акты в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Частью 3 статьи 17 указанного Закона закреплено, что в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли органы местного самоуправления принимают, в том числе, меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности.

В силу ст. 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности).

В ч. 6 ст. 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности установлено, что утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 N 225-О положение ч. 6 ст. 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой.

В соответствии с этим данное законоположение не может рассматриваться как исключающее необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Во исполнение Закона об основах регулирования торговой деятельности Постановлением Правительства Свердловской области от 22.12.2010 N 1826-ПП утвержден Порядок разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов на территориях муниципальных образований Свердловской области (далее - Порядок разработки и утверждения схем), пунктом 15 которого предусмотрено, что проект схемы размещения разрабатывается и утверждается уполномоченным органом местного самоуправления муниципального образования в Свердловской области, определенным в соответствии с Уставом муниципального образования в Свердловской области в срок не позднее 01 декабря года, предшествующего году начала срока действия схемы размещения.

В силу п. 33 Порядка разработки и утверждения схем схема размещения разрабатывается в соответствии с архитектурными, градостроительными, строительными и пожарными нормами и правилами, проектами планировки и благоустройства муниципального образования в Свердловской области.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, в рамках своей компетенции Администрацией городского округа Первоуральск приняты постановление от 29.11.2011 N 3097 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Первоуральск на 2012 год", постановление от 30.11.2012 N 3688 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Первоуральск на 2013 год", постановление от 02.12.2013 N 3921 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Первоуральск на 2014 год", постановление от 29.12.2014 N 3408 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Первоуральск на 2015 - 2016 годы", постановление от 01.12.2016 N 2576 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Первоуральск на 2017 - 2018 годы".

В схеме размещения нестационарных торговых объектов на 2012 год под регистрационным номером "6" в реестре значится земельный участок с кадастровым номером 66:58:01 13 011:0062, по адресу: г. Первоуральск, ул. Ватутина, в районе дома N 32, площадью 14 кв.м.; под регистрационным номером "13" в реестре значится земельный участок с кадастровым номером 66:58:01 15 001:0068, по адресу: г. Первоуральск, ул. Вайнера, в районе дома N3, площадью 33 кв.м.

Указанные земельные участки предоставлены ОАО "Екатеринбургские лотереи" с целевым использованием под объекты торговли (киоски).

Вместе с тем, как установлено антимонопольным органом, в Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Первоуральск на 2013, 2014, 2015-2016, 2017-2018 годы нестационарные торговые объекты ОАО "Екатеринбургские лотереи" не включены.

Не включение администрацией в Схемы размещения нестационарных торговых объектов, начиная с 2013 года нестационарных торговых объектов общества, эксплуатация которых осуществлялась им до их утверждения, не соответствует приведенным выше положениям ч. 6 ст. 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности и, как следствие, свидетельствует о нарушении администрацией запрета принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами, закрепленного в ст. 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности, нарушение которой правомерно вменено заявителю антимонопольным органом.

При этом ОАО "Екатеринбургские лотереи" имело намерение продолжить эксплуатацию нестационарных торговых объектов, что подтверждается обращениями общества в адрес администрации о включении объектов в Схемы и обращением в антимонопольный орган.

Отсутствие во вновь утверждаемых Схемах мест размещения нестационарных торговых объектов общества, ограничивает его доступ к пользованию торговыми объекта, является препятствием для осуществления им предпринимательской деятельности по торговле лотерейной продукцией.

Доводы администрации о том, что ни один из пунктов статьи 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности не подходит под установленные обстоятельства, судом апелляционной инстанции отклоняются, поскольку в рассматриваемом случае установленное антимонопольным органом несоответствие действий (бездействия) администрации ч. 6 ст. 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности и нарушение прав и законных интересов третьего лица в сфере предпринимательской деятельности в результате данных действий (бездействия) является достаточным для квалификации допущенного администрацией нарушения по ст. 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности.

Ссылки заявителя жалобы на то, что в материалах дела имелись документы, свидетельствующие о намерении администрации расторгнуть договоры аренды земельных участков, на которых расположены спорные нестационарные торговые объекты, и невключение их в Схему обусловлено данными обстоятельствами, не могут быть приняты судом апелляционной инстанции во внимание, поскольку прекращение гражданско-правовых отношений по аренде земельных участков не исключает публично-правовую обязанность органа местного самоуправления по размещению нестационарных торговых объектов с соблюдением требований антимонопольного законодательства, тем более, что нормами ст. ст. 39.33,39.36 Земельного кодекса РФ, Закона об основах регулирования торговой деятельности предусмотрена возможность размещения НТО без предоставления земельных участков и оформления правоустанавливающих документов на землю под такими НТО.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о доказанности антимонопольным органом в рамках настоящего дела факта нарушения заявителем требований ст. 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности.

Иные приведенные в апелляционной жалобе доводы судом апелляционной инстанции отклоняются, так как не свидетельствуют о неправильном применении судом первой инстанции норм права и, по существу, сводятся к несогласию с оценкой установленных судом обстоятельств и имеющихся в деле доказательств, оснований для переоценки которых суд апелляционной инстанции не находит.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии совокупности предусмотренных ст.ст. 198, 201 АПК РФ оснований для признания оспариваемого решения антимонопольного органа недействительным.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

С учетом изложенного оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

На основании пп. 1.1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации администрация освобождена от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражный суд Свердловской области от 07 сентября 2017 года по делу N А60-29243/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации городского округа Первоуральск - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.М. Трефилова

Судьи

Л.Х. Риб Л.Ю. Щеклеина