Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 21 декабря 2017 г. N 04АП-6508/17

г. Чита

21 декабря 2017 г.

дело N А58-6171/2017

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

рассмотрев апелляционную жалобу Управления государственного строительного и жилищного надзора Республики Саха (Якутия) на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 10 октября 2017 года по делу N А58-6171/2017, рассмотренному в порядке упрощенного производства, по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Компания НОВА-С" (ОГРН 1027700133812, ИНН 7729411192) к Управлению государственного строительного и жилищного надзора Республики Саха (Якутия) (ОГРН 1021401065916, ИНН 1435067108) о признании незаконным и отмене постановления от 09 августа 2017 года N 57-Д о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 14.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

(суд первой инстанции: судья Шумский А.В.),

без вызова сторон,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Компания НОВА-С" (далее также - заявитель, ООО "Компания НОВА-С" или общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Управлению государственного строительного и жилищного надзора Республики Саха (Якутия) (далее также - Управление Госстройжилнадзора по РС (Я), Управление или административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 09 августа 2017 года N 57-Д по делу об административном правонарушении в сфере долевого строительства объектов недвижимости, предусмотренном частью 4 статьи 14.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), которым обществу назначено наказание в виде штрафа в размере 55 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 10 октября 2017 года заявленные обществом требования удовлетворены в полном объеме. Суд первой инстанции постановление по делу об административном правонарушении от 09 августа 2017 года N 57-Д о назначении административного наказания признал незаконным и отменил полностью.

Не согласившись с указанным решением, административный орган обжаловал его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, как незаконного, принятого при неверном толковании норм материального права, с нарушением норм процессуального права по доводам, изложенным в жалобе.

ООО "Компания НОВА-С" в представленном письменном отзыве на апелляционную жалобу просит обжалуемое решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 2721 АПК РФ апелляционная жалоба на решение арбитражного суда по делу, рассмотренному в порядке упрощенного производства, рассматриваются в суде апелляционной инстанции судьей единолично без вызова сторон по имеющимся в деле доказательствам

В данном случае судом апелляционной инстанции не установлена необходимость вызова сторон в судебное заседание.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришёл к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, приказом Управления Госстройжилнадзора РС (Я) от 01 июня 2017 года N 01-10-34 в отношении общества в рамках контроля (надзора) в области долевого строительства (реестровый N 1400000079642) назначена внеплановая документарная проверка с целью выявления и устранения нарушения требований законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных жилых домов и (или) иных объектов недвижимости. Основанием для проведения проверки послужило обращение гражданина - участника долевого строительства Петрова А.В. от 05 мая 2017 года входящий номер 6873.

Предметом проверки определено соблюдение лицом, привлекающим денежные средства граждан для строительства, обязательных требований, установленных Федеральным законом от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных жилых домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Срок проведения проверки установлен 20 рабочих дней, с 02 по 30 июня 2017 года; пунктом 13 приказа установлен перечень документов, предоставление которых обществом необходимо для достижения целей и задач проведения проверки по строительству объекта: "Застройка 23 квартала в г. Якутске (2-я очередь). Жилой дом N 4".

Указанный приказ направлен в адрес общества сопроводительным письмом от 01 июня 2017 года N 01-26-5290 посредством электронной почты на адрес: mail@nova-s.ru, а также посредством почтовой связи (почтовый идентификатор N 677011 11 100843 9) и получен обществом 14 июня 2017 года (отчет с сервера отслеживания почтовых отправлений с официального сайта Почты России).

В установленный для проведения проверки срок истребуемые документы обществом не представлены. Данный факт зафиксирован административным органом актом от 30 июня 2017 года N 05-04-15.

В акте административный орган указал, что действия (бездействие) общества, а именно непредставление запрошенных сведений, повлекли невозможность проведения проверки. Действия общества образуют состав правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.28 КоАП РФ. Акт вручен обществу 11 июля 2017 года (почтовое уведомление о вручении почтового отправления N 67701113002602).

Телеграммой административный орган известил общество о дате, времени и месте составления протокола об административном правонарушении (телеграмма вручена секретарю Егорову 05 июля 2017 года).

14 июля 2017 года заместителем руководителя отдела контроля и надзора в области долевого строительства Управления Госстройжилнадзора РС (Я) Ильиной И.В. в присутствии представителя общества Ефимовой С.С. по доверенности от 01 декабря 2016 года N 60 составлен протокол об административном правонарушении по части 4 статьи 14.28 КоАП РФ. Протокол вручен указанному представителю общества в тот же день лично под роспись.

Определением Управления Госстройжилнадзора РС (Я) от 31 июля 2017 года назначено дата, время и место рассмотрения дела об административном правонарушении на 08 августа 2017 года на 16 часов 20 минут. Определение направлено обществу посредством электронной почты 01 августа 2017 года на адрес: mail@nova-s.ru, а также по факсу на номер: +74114320549 (отчеты об отправке от 01 и 07 августа 2017 года).

09 августа 2017 года руководителем Управления Госстройжилнадзора РС (Я) Чусовской Н.Г. вынесено постановление по делу об административном правонарушении в сфере долевого строительства объектов недвижимости N 57-Д (резолютивная часть объявлена 08 августа 2017 года в присутствии представителя общества по доверенности от 09 января 2017 года N 01/1 Якшина А.А.), которым общество привлечено к административной ответственности по части 4 статьи 14.28 КоАП РФ в виде штрафа в размере 55 000 рублей.

Данное постановление направлено по юридическому адресу общества и адресу его представительства в г. Якутске 10 августа 2017 года, а также вручено директору представительства Якшину А.А. 21 августа 2017 г.

Не согласившись с указанным постановлением, общество оспорило его в судебном порядке.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.

Суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемого постановления правильными, исходя из следующего.

В соответствии с частями 6 и 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объёме.

В силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В пункте 2.2 мотивировочной части определения Конституционного Суда Российской Федерации от 12 июля 2006 года N 267-О указано, что право каждого на защиту своих прав и свобод всеми не запрещенными законом способами, закрепленное статьей 45 Конституции Российской Федерации, предполагает наличие гарантий, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах не только в рамках судопроизводства, но и во всех иных случаях привлечения к юридической ответственности.

Применительно к производству по делам об административных правонарушениях действующее законодательство предусматривает для лиц, привлекаемых к административной ответственности, ряд гарантий реализации права на защиту.

Следовательно, одним из условий законности применения мер административного принуждения по факту выявленного правонарушения является соблюдение административным органом установленного законом порядка привлечения к административной ответственности.

КоАП РФ устанавливает ряд процессуальных требований, обеспечивающих гарантии защиты прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

Частью 1 статьи 25.1 КоАП РФ установлено, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ.

В силу части 2 статьи 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

При рассмотрении дел об административных правонарушениях судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении и рассмотрении дела об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

В соответствии с пунктами 2, 4 частью 1 статьи 29.7 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении устанавливается факт явки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, а также иных лиц, участвующих в рассмотрении дела; выясняется, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выясняются причины неявки участников производства по делу и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела.

Таким образом, административным законодательством установлены процессуальные гарантии привлекаемого к ответственности лица при рассмотрении материалов дела об административном правонарушении. Без предоставления лицу возможности воспользоваться своими процессуальными правами дело об административном правонарушении не может быть рассмотрено всесторонне, полно и объективно. Именно на административном органе лежит обязанность не только уведомить лицо о времени и месте совершения процессуальных действий, но и убедиться в том, что это лицо извещено о проведении этих процессуальных действий заблаговременно, то есть располагает соответствующей информацией и имеет возможность подготовиться к участию в данном процессуальном действии.

Цель извещения о составлении протокола и рассмотрения дела об административном правонарушении состоит в том, чтобы лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, имело точное представление о времени и месте его рассмотрения, а также реальную временную возможность обеспечить явку своего представителя (защитника). Риски признания уведомления надлежащим лежат на административном органе.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит императивного указания о способе извещения лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте рассмотрения дела и не предусматривает вручение извещения лично обществу либо его законному представителю.

Как следует из положений статьи 25.15 КоАП РФ лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении, а также свидетели, эксперты, специалисты и переводчики извещаются или вызываются в суд, орган или к должностному лицу, в производстве которых находится дело, заказным письмом с уведомлением о вручении, повесткой с уведомлением о вручении, телефонограммой или телеграммой, по факсимильной связи либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование извещения или вызова и его вручение адресату.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 24.1 постановления от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", при решении арбитражным судом вопроса о том, имело ли место надлежащее извещение лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении, следует учитывать, что КоАП РФ не содержит оговорок о необходимости направления извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно. Также надлежит иметь в виду, что не могут считаться не извещенными лица, отказавшиеся от получения направленных материалов или не явившиеся за их получением, несмотря на почтовое извещение (при наличии соответствующих доказательств).

По смыслу разъяснений, изложенных в пункте 6 постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", поскольку КоАП РФ не содержит каких-либо ограничений, связанных с таким извещением, оно в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено (судебной повесткой, телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т.п., посредством СМС-сообщения, в случае согласия лица на уведомление таким способом и при фиксации факта отправки и доставки СМС-извещения адресату).

При этом важно различать такие самостоятельные факты, как направление и получение того документа, в котором говорится о совершении соответствующего процессуального действия в определенном месте и в определенное время. О соблюдении процедуры привлечения лица к административной ответственности в смысле положений КоАП РФ можно говорить лишь в случае наличия доказательств получения лицом, в отношении которого имеются основания для привлечения к административной ответственности, соответствующего уведомления.

При этом возможное или предполагаемое наличие у административного органа доказательств направления данному лицу такого уведомления не свидетельствует о соблюдении процессуальных требований.

Анализ изложенных положений позволяет сделать вывод о том, что надлежащим извещение будет являться только в том случае, если предусмотрена возможность фиксации его получения адресатом (отчет оператора почтовой связи о передаче телеграммы уполномоченному представителю адресата, отметка в уведомлении о вручении заказного письма, отчет об отправке сообщения факсимильной связью с указанием принявшего его сотрудника и т.д.). Следовательно, направление в адрес привлекаемого к ответственности лица уведомления о совершении процессуальных действий при отсутствии со стороны отправителя возможности контроля за прочтением сообщения не может свидетельствовать о выполнении административным органом обязанности по уведомлению такого лица.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 09 февраля 2015 года N 310-АД14-6262.

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что определение от 31 июля 2017 года о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении направлено посредством электронной почты 01 августа 2017 на адрес mail@nova-s.ru, а также по факсу на номер: +74114320549 (отчеты об отправке от 01 и 07 августа 2017 г.).

При этом доказательства вручения уведомления по электронному адресу в материалы дела не представлены. В представленном административным органом скриншоте имеется лишь информация о том, что определение направлено обществу, уведомление о доставке и прочтении обществом электронного письма в материалах дела отсутствуют, что, как правильно указал суд первой инстанции, не может считаться доказательством надлежащего заблаговременного получения обществом электронного уведомления. Уведомление о доставке сервер назначения не прислал, отчет о доставке электронного сообщения на сервер назначения, либо уведомления о его прочтении получателем административный орган в материалы дела не представил. Следовательно, у административного органа отсутствовала информация о получении извещения заявителем.

При этом отчеты об отправке определения по факсу от 01 и 07 августа 2017 года содержат номер направления: +74114320549, тогда как на официальном бланке общества содержится иной номер факса: (495)7340-44-68. Кроме того, на отчетах отправки не указаны принявшие факс сотрудники общества. В этой связи указанные отчеты правомерно не приняты судом первой инстанции в качестве надлежащих доказательств извещения общества о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении.

Оценив довод административного органа о присутствии при рассмотрении административного дела директора представительства общества в г. Якутске по доверенности от 09 января 2017 года N 01/1 Якшина А.А., суд первой инстанции обоснованно признал его несостоятельным.

В пункте 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" содержится разъяснение о том, что законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ). Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, общество не было извещено надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении; представленная в материалы дела доверенность от 09 января 2017 года N 01-1 не содержит указаний на участие представителя - директора представительства общества в г. Якутске Якшина А.А. в конкретном административном деле, а потому, как правильно указал суд, ее наличие не может являться доказательством надлежащего извещения заявителя.

В силу положений статьи 1.5, 25.1, 28.2, 29.1 КоАП РФ административный орган должен был располагать неопровержимыми доказательствами надлежащего уведомления общества и обеспечения его прав на участие при рассмотрении дела об административном правонарушении и представить их арбитражному суду, поскольку все неустранимые сомнения толкуются в пользу лица, привлекаемого к ответственности.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному и правомерному выводу о том, что в данном случае избранный административным органом способ извещения юридического лица допустим с точки зрения закона, но не позволил административному органу получить достоверные доказательства извещения общества, получения последним уведомления о рассмотрении дела об административном правонарушении. Административным органом не были приняты необходимые и достаточные меры для уведомления лица, привлекаемого к ответственности, о рассмотрении дела об административном правонарушении.

Управление не представило доказательств, подтверждающих, что общество было надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении.

В силу части 2 статьи 211 АПК РФ, пункта 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 года N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", пункта 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дела об административных правонарушениях" подобные нарушения порядка привлечения к административной ответственности являются основанием для признания незаконным и отмены постановления административного органа.

Допущенные административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальные нарушения являются существенными.

Установленный законом порядок применения административного взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

Наличие существенных нарушений порядка привлечения общества к административной ответственности исключает возможность выводов в судебном акте об отсутствии или наличии состава вмененного заявителю административного правонарушения.

Учитывая вышеизложенное, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое постановление не соответствует закону, нарушает права и законные интересы заявителя.

В соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, суд первой инстанции в соответствии со статьей 71 АПК РФ дал полную и всестороннюю оценку имеющимся в деле доказательствам в их взаимосвязи и совокупности и пришёл к обоснованному выводу, что требования ООО "Компания НОВА-С" подлежат удовлетворению, а оспариваемое постановление - отмене.

При указанных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Разъясняя порядок обжалования настоящего постановления, суд апелляционной инстанции обращает внимание на следующее.

Частью 6 статьи 271 АПК РФ предусмотрено, что постановление арбитражного суда апелляционной инстанции может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции, если иное не предусмотрено этим Кодексом.

Согласно части 3 статьи 229 АПК РФ решение по результатам рассмотрения дела в порядке упрощенного производства может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции. Это решение, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, принятое по данному делу, могут быть обжалованы в арбитражный суд кассационной инстанции только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 данного Кодекса.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 10 октября 2017 года рассмотренного в порядке упрощенного производства по делу N А58-6171/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, путем подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.

Председательствующий судья

В.А.Сидоренко