Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 декабря 2017 г. N 15АП-18951/17

город Ростов-на-Дону

25 декабря 2017 г.

дело N А32-29027/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 20 декабря 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 декабря 2017 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Сулименко О.А., судей Гуденица Т.Г., Ефимовой О.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ковалевой В.Ю.,

в отсутствие участвующих в деле лиц,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Федотовой Анны Юрьевны

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.09.2017 по делу N А32-29027/2017, принятое судьей Корейво Е.В.,

по заявлению индивидуального предпринимателя Федотовой Анны Юрьевны (ИНН 231511477336, ОГРНИП 311231505900153)

к заинтересованному лицу Управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик

об оспаривании отказа в продлении разрешения на строительство,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Федотова Анна Юрьевна (далее - предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик (далее - управление) о признании незаконным решения об отказе в продлении разрешения на строительство от 28.10.2016 N 23-303000-295-2016, формализованного в письме от 05.05.2017 N110-57-3330/17-01-11. В порядке устранения допущенного нарушения просит обязать управление выдать вынести решение о продлении разрешения на строительство гостиницы в соответствии с заявлением от 26.04.2017 сроком до 13.07.2018.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 28.09.2017 в удовлетворении заявления отказано. Решение мотивировано тем, что в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации заявителю не могло быть выдано разрешение на строительство гостиницы на земельном участке, расположенном во второй зоне округа санитарной охраны курорта Геленджик.

Предприниматель не согласился с принятым судебным актом и обратился в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить и принять по делу новый судебный акт. Жалоба мотивирована несогласием предпринимателя с выводом суда первой инстанции о необходимости получения положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации для получения разрешения на строительство гостиницы на земельном участке, расположенном во второй зоне округа санитарной охраны курорта Геленджик. Полагает, что в настоящий момент города-курорты федерального значения Сочи, Анапа и Геленджик не являются особо охраняемыми природными территориями федерального значения. Непредставление экологической экспертизы проекта не отрицает, однако полагает, что такой документ не обязателен.

Отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

В судебное заседание участвующие в деле лица представителей не направили, о месте и времени заседания извещены надлежащим образом. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает жалобу в отсутствие представителей участвующих в деле лиц.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, заявителю на праве собственности принадлежит земельный участок площадью 1950 кв.м. с кадастровым номером 23:40:0201001:335, расположенный по адресу: Краснодарский край, г. Геленджик, с. Кабардинка, автомагистраль "Дон", 1527 км, о чем в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним 2 декабря 2015 года внесена соответствующая запись регистрации N 23-23/012-23/012/806/2015-5562/1.

Согласно свидетельству о государственной регистрации права от 9 декабря 2015 года N АА 462442 данный земельный участок относится к землям населенных пунктов, разрешенное использование - для размещения гостиниц.

Постановлением администрации муниципального образования город-курорт Геленджик Краснодарского края от 5 апреля 2016 года N 1063 утвержден градостроительный план земельного участка площадью 0,1950 га с кадастровым номером 23:40:0201001:335, расположенного по адресу: Краснодарский край, г. Геленджик, с. Кабардинка.

Заявителю администрацией муниципального образования город-курорт Геленджик 28 октября 2016 года выдано разрешение N 23-303000-295-2016 на строительство объекта капитального строительства - гостиницы общей площадью 1392,2 кв.м., строительным объемом 4605,0 куб.м., площадью застройки 768 кв.м., количество этажей - 2 этажа, расположенной на земельном участке площадью 1950 кв.м. с кадастровым номером 23:40:0201001:335 по адресу: Краснодарский край, г. Геленджик, с. Кабардинка, автомагистраль "Дон", 1527 км. Срок действия разрешения - до 13 июля 2017 года.

До истечения срока действия разрешения на строительство - 26 апреля 2017 года - заявитель обратился в Управление архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик с заявлением о продлении срока действия разрешения на строительство.

Письмом от 5 мая 2017 года N 110-57-3330/17-01-11 управление отказало заявителю в продлении указанного разрешения на строительство на том основании, что разрешение на строительство ранее было отменено.

Письмом Управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик от 22 февраля 2017 года N 110-57- 1337/17-01-11 отозвано ранее выданное разрешение на строительство N 23-303000-295-2016 от 28 октября 2016 года, в связи с тем, что размещение испрашиваемого объекта - гостиницы не предусматривается Приказом департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края от 30 декабря 2015 года N 283 "Об утверждении проекта планировки территории создаваемого в Краснодарском крае автотуристического кластера (АТК) "Можжевеловая Роща" с проектами планировки линейных объектов на подводящие магистральные сети и головные сооружения инженерного обеспечения автотуристического кластера".

Постановлением администрации муниципального образования город-курорт Геленджик от 16 марта 2017 года N 794 отменено постановление администрации муниципального образования город-курорт Геленджик Краснодарского края от 5 апреля 2016 года N1063 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка по адресу: Краснодарский край, г. Геленджик, с. Кабардинка, автомагистраль "Дон", 1527 км".

Полагая, что отказ в продлении срока действия разрешения на строительство нарушает права и законные интересы заявителя в сфере осуществления им предпринимательской деятельности, индивидуальный предприниматель Федотова Анна Юрьевна обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 ст.200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и п.6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что условиями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

При этом, согласно ч.5 ст.200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с пп.5 п.1 ст.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления относится выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений.

В силу ч.1 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

В соответствии с ч.2 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

В соответствии с ч.7 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченный на его выдачу орган с приложением документов.

К заявлению прилагаются, в том числе: градостроительный план земельного участка; материалы, содержащиеся в проектной документации: пояснительная записка; схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, объектов археологического наследия; схема планировочной организации земельного участка, подтверждающая расположение линейного объекта в пределах красных линий, утвержденных в составе документации по планировке территории применительно к линейным объектам; схемы, отображающие архитектурные решения; сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения (технологического присоединения) проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

Согласно ч.10 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в частях 7 и 9 настоящей статьи документов.

В соответствии с ч.11 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: 1) проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; 2) проводит проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка либо в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также красным линиям.

В силу ч.13 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

В силу ч.14 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке.

На основании п.4 ч.7 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации для получения разрешения на строительство необходимо положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 данного Кодекса.

Названная норма Градостроительного кодекса определяет, что не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять, в том числе и на землях особо охраняемых природных территорий.

Для проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, такая проектная документация в установленном Правительством Российской Федерации порядке представляется в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение соответствующей экспертизы (п.6.1 ст.49 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Результатами проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, являются соответствующие заключения (п.6.3 ст.49 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Статьей 1 Федерального закона от 23 марта 1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"; далее - Закон N 406-ФЗ) курорт определен как освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

В соответствии с п.2 постановления Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 года N 1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения" курорты федерального значения в соответствии с законодательством Российской Федерации являются особо охраняемыми природными территориями. Для охраны этих местностей и курортов создаются округа санитарной и горно-санитарной охраны с регламентированным режимом хозяйствования, проживания и природопользования, обеспечивающим сохранение природных лечебных ресурсов и защиту их от загрязнения и преждевременного истощения.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 17 декабря 1987 года N 494 установлены границы и режим округа санитарной охраны Геленджикской группы курортов (Кабардинка, Геленджик, Дивноморск, Джанхот, Прасковеевка, Криница-Бетта, Архипо-Осиповка) в Краснодарском крае. В соответствии со ст.96 Земельного кодекса Российской Федерации в целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны в соответствии с законодательством. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, имеющих федеральное значение, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В силу п.4 ст.31 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в редакции, действующей до принятия Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ) отнесение территорий (акваторий) к лечебно-оздоровительным местностям и курортам осуществлялось в порядке, устанавливаемом Федеральным законом о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.

Согласно п.5 ст.31 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и ст.1 Федерального закона от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" освоенные и используемые в лечебно-профилактических целях территории, которые обладают природными лечебными ресурсами, а также располагают необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры, являются курортами.

Согласно п.3 ст.32 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и ст.1 Федерального закона от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей курорта.

До принятия Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" курорты входили в состав особо охраняемых природных территорий в качестве одной из их категорий (подпункт "ж" п.1 ст.2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" в первоначальной редакции). Законом N 406-ФЗ курорты исключены из состава особо охраняемых природных территорий. Признан утратившим силу раздел VIII "Лечебно-оздоровительные местности и курорты" Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Также внесены изменения в Федеральный закон от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", в соответствии с которыми курорты стали относиться не к особо охраняемой природной территории, а к особо охраняемой территории (ст.2 Закона N 406-ФЗ). Изменена редакция ст.94 Земельного кодекса Российской Федерации, из подпункта 1 пункта 2 которой исключено указание на лечебно-оздоровительные местности и курорты, как относящихся к землям особо охраняемых природных территорий, а также подверглась изменению статья 96 (пункт 1) Земельного кодекса Российской Федерации, утратившая упоминание о курортах, как о землях особо охраняемых природных территорий.

Вместе с тем согласно ч.3 ст.10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу указанного Федерального закона (до 30 декабря 2013 года), сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях".

В градостроительном плане земельного участка указано, что земельный участок площадью 0,1950 га с кадастровым номером 23:40:0201001:335 расположен в границах 2-ой зоны санитарной охраны курорта, в водоохранной зоне (500 м.) Черного моря.

Учитывая вышеизложенное, а также нормы Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и Федерального закона от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", постановление Совета Министров РСФСР от 17 декабря 1987 года N 494, спорный земельный участок относится к числу земель особо охраняемых природных территорий, расположен в границах II зоны горно-санитарной охраны курорта.

В связи с изложенным выше, апелляционный суд поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации заявителю не могло быть выдано разрешение на строительство гостиницы на земельном участке, расположенном во второй зоне округа санитарной охраны курорта Геленджик.

Действие выданного предпринимателю разрешения на строительство прекращено в силу отзыва его письмом Управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик от 22 февраля 2017 года N 110-57- 1337/17-01-11.

Такое основание в п. 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации не предусмотрено.

Вместе с тем, предметом заявленных требований является отказ в продлении разрешения на строительство.

Статьей 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальный правовой акт определен, в том числе, как принятое органом местного самоуправления решение по вопросам местного значения. К вопросам местного значения городского округа подпунктом 5 пункта 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации и подпунктом 26 пункта 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ отнесена выдача разрешений на строительство.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (пункт 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ). Статьей 48 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления, принявшие (издавшие) муниципальный правовой акт, уполномочены на отмену таких актов или приостановление их действия. Такие полномочия основаны на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2004 N 1424/04).

Одним из обязательных документов, представляемых для получения разрешения на строительство, является акт экологической экспертизы.

Отсутствие вступившего в законную силу судебного акта о признании незаконным ненормативного правового акта (решения) органа местного самоуправления (о выдаче разрешения на строительство) не препятствует оценке законности такого акта. В силу абзаца 12 статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации суд вправе не применять ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащий закону.

С учетом того, что суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что на основании представленного предпринимателем пакета документов разрешение на строительство не могло быть выдано, вопрос о продлении срока действия разрешения на строительство не может быть рассмотрен только с учетом того обстоятельства, что предприниматель приступил к строительству (часть 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Материалы дела свидетельствуют о непредставлении предпринимателем полного пакета документов для целей получения разрешения на строительство, в связи с чем отказ управления в его продлении является, по мнению апелляционного суда, законным, и прав предпринимателя не нарушает.

В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта. Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу ст. 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.09.2017 по делу N А32-29027/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через Арбитражный суд Краснодарского края в течение двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

О.А. Сулименко

Судьи

Т.Г. Гуденица О.Ю. Ефимова