Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 28 декабря 2017 г. N 07АП-11051/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 21 марта 2018 г. N Ф04-610/18 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Томск

28 декабря 2017 г.

Дело N А45-19183/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 27 декабря 2017 г.

Полный текст постановления изготовлен 28 декабря 2017 г.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Бородулиной И.И.

судей Марченко А.Л., Полосина А.Л.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Горбачевой А.Г. без использования средств аудиозаписи,

при участии: без участия,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Оби Новосибирской области

на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 20 октября 2017 года по делу N А45-19183/2017 (судья Абаимова Т.В.)

по заявлению Администрации города Оби Новосибирской области (633102, г. Обь, Авиационная, 12)

к Контрольно-счетной палате Новосибирской области (630011, г. Новосибирск, ул. Кирова, 3, оф. 201)

о признании недействительным представления от 10.07.2017 N 46/06,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Оби Новосибирской области (далее - Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Контрольно-счетной палате Новосибирской области (далее - Контрольно-счетная палата) о признании недействительным представления от 10.07.2017 N 46/06, обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Администрации.

Решением от 20.10.2017 Арбитражного суда Новосибирской области в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе Администрация, ссылаясь на нарушение норм материального права, просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Указывает, что на момент формирования описания объекта закупки, начальной (максимальной) цены контракта и на момент размещения заказа Закон Новосибирской области от 09.12.2005 N 354-ОЗ, устанавливающий норматив для расчета субвенции (33 кв.м.) утратил силу, Законом Новосибирской области от 24.11.2014 N 490-ОЗ данные требования не были установлены, при этом при определении площади приобретаемых квартир Администрация исходила из вступивших в законную силу решений Обского городского суда Новосибирской области, обязывающих заявителя предоставить детям, оставшимся без попечения родителей, жилые помещения площадью не менее 30 кв.м.

Действия заявителя по приобретению квартир с указанием площади не менее 30 кв.м. и превышающей 33 кв.м. соответствуют действующему законодательству Российской Федерации, а также решениям Обского городского суда Новосибирской области.

Применение Администрацией при расчете начальной (максимальной) цены контракта тарифного метода произведено в соответствии с действующими муниципальными правовыми актами - постановлениями администрации от 26.02.2016 N 140, от 26.03.2016 N 258 "Об установлении средней стоимости 1 кв.м. общей площади жилья" (на 2015, 2016 годы).

Подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

Контрольно-счетная палата представила письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение Арбитражного суда Новосибирской области оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные в порядке статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), не явились. От Контрольно-счетной палаты поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие ее представителя.

Суд апелляционной инстанции в порядке части 6 статьи 121, частей 2 и 3 статьи 156, части 1 статьи 266 АПК РФ счёл возможным рассмотреть дело в отсутствие участников процесса.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта Арбитражного суда Новосибирской области в порядке, установленном статьями 266, 268 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Из материалов дела следует, что в соответствии с годовым планом работы Контрольно-счетной палаты на 2017 год и уведомлением о проведении контрольного мероприятия от 25.01.2017 N 10/06 Контрольно-счетной палатой в отношении Администрации проведена проверка, в рамках которой рассматривались вопросы полноты финансирования и целевого использования средств, направленных на обеспечение предоставления жилых помещений детям-сиротам в 2015-2016 гг. и текущем периоде 2017 года, а также аудит в сфере закупок жилых помещений для детей-сирот в указанный период.

По результатам проверки составлен акт проверки от 02.05.2017 N 77/06 и вынесено представление от 10.07.2017 N 46/06, в котором Администрации предложено:

1. принять меры по пресечению и устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного вреда, в том числе:

1.1. по восстановлению в учете остатка субвенции областного бюджета в сумме превышения норматива площади жилых помещений, применяемого Методикой определения объема субвенций на обеспечение граждан жилыми помещениями в размере 1 191,8 тыс.руб. и возврату восстановленного остатка в областной бюджет;

1.2. по нарушению порядка формирования списка детей-сирот, установленного статьей 2 Закона области N 331-03 и административного регламента предоставления гражданам государственной услуги по включению в список;

1.3. по включению в специализированный жилищный фонд для детей-сирот жилых помещений, предоставленных детям-сиротам по договорам найма в 2013-2016 гг.;

1.4. по приведению договоров найма специализированных жилых помещений, заключенных с детьми-сиротами, в соответствие с требованиями части 5 статьи 103 Жилищного кодекса Российской Федерации и Типовым договором.

2. Разработать меры по предупреждению нарушений и недостатков, в том числе:

2.1. формирование и использование муниципального специализированного жилищного фонда для детей-сирот осуществлять в соответствии с требованиями Жилищного Кодекса Российской Федерации, Правилами отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду, утвержденными постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 N 42;

2.2. обоснование начальной (максимальной) цены контрактов по приобретению жилых помещений для детей-сирот осуществлять в соответствии с требованиями статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ с применением метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), учитывая Методические рекомендации по применению методов определения НМЦК, утвержденные приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 N 567;

2.3. при описании объекта закупки в аукционной документации по закупкам на приобретение жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, устанавливать требуемые показатели общей площади жилого помещения в соответствии с нормой, установленной Законом области N 331-03;

2.4. разработать план проведения проверок условий жизни по месту жительства нанимателя из числа детей-сирот, предусмотрев периодичность проведения проверок, установленную Порядком выявления обстоятельств, соблюдать иные требования Порядка;

3. рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях;

4. рассмотреть настоящее представление и уведомить палату в письменной форме о принятых по результатам рассмотрения решениях и мерах в течение одного месяца со дня получения представления, в том числе:

сообщить о принятых и планируемых мерах по каждому пункту представления и сроки их реализации;

предоставить копии подготовленных и принятых нормативных, распорядительных, финансовых и иных документов;

предоставить информацию о привлеченных к ответственности лицах, формах и видах ответственности.

Полагая, что представление вынесено необоснованно, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

При рассмотрении заявленных администрацией требований, учитывая, что процессуальное законодательство не содержит норм, позволяющих суду по собственной инициативе изменять основание заявленного истцом требования, суд первой инстанции исходил из того, что фактически Администрацией оспариваются только пункты 1.1, 2.2 представления.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из законности и обоснованности оспариваемого представления.

Суд апелляционной инстанции поддерживает выводы суда первой инстанции, отклоняя доводы апелляционной жалобы, при этом исходит из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частями 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие совокупности условий: несоответствие оспариваемого акта, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с частью 1 статьи 34, частями 1, 2 статьи 38 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Новосибирской области от 07.11.2011 N131-03 "О Контрольно-счетной палате Новосибирской области", статьей 98 Федерального закона от 05.04.2013 N44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Контрольно-счетная палата Новосибирской области является органом внешнего государственного финансового контроля Новосибирской области и по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Контрольно-счетной палатой в ходе проведения проверки было установлено, что Администрацией в 2015 году при расчете начальной (максимальной) цены контракта по 6-ти контрактам превышен норматив площади жилых помещений, применяемый Методикой определения объема субвенций на обеспечение граждан жилыми помещениями, что повлекло увеличение расходов на приобретение жилых помещений в объеме 1 191,8 тыс.руб. и невыполнение показателя результативности. Оплата по контрактам произведена за счет средств федерального и областного бюджетов, средства местного бюджета не использовались, что не соответствует требованиям пункта 3 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Расчет начальной (максимальной) цены контрактов закупок в проверяемый период осуществлялся тарифным методом при отсутствии правовых оснований для его применения, что не соответствует положениям статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ).

Администрация при описании объекта закупки в аукционной документации по закупкам на приобретение жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, устанавливала требуемые показатели общей площади жилого помещения с ограничением минимальной площади помещении (выше норматива площади жилых помещений - не менее 30 кв.м. общей площади на одного человека), установленную Законом области N 331-03, что является нарушением принципа обеспечения конкуренции, в частности статьи 8 Федерального закона N 44-ФЗ.

Расходы на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот предусмотрены в рамках реализации государственной программы Новосибирской области "Развитие системы социальной поддержки населения и улучшение социального положения семей с детьми в Новосибирской области на 2014-2019 годы", утвержденной постановлением Правительства Новосибирской области от 31.07.2013 N 322-п в виде субвенций местным бюджетам.

Расчет норматива для определения общего объема предоставляемых субвенций определялся Министерством социального развития НСО на 2015 год в соответствии с Методикой расчета субвенций на обеспечение граждан жилыми помещениями согласно приложению к Закону Новосибирской области от 09.12.2005 N 354-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления в Новосибирской области отдельными государственными полномочиями по обеспечению граждан жилыми помещениями", на 2016 год

- в соответствии с Методикой расчета субвенций на обеспечение граждан жилыми помещениями согласно приложению к Закону Новосибирской области от 24.11.2014 N 490-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области отдельными государственными полномочиями по обеспечению граждан жилыми помещениями".

Отдельные государственные полномочия по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями были переданы органам местного самоуправления, в частности Администрации г. Оби с 01.01.2015 до 13.02.2016 в соответствии с пунктом 5 статьи 1 Закона Новосибирской области от 24.11.2014 N 490-ОЗ, до 01.01.2015 в соответствии с Законом Новосибирской области от 09.12.2005 N 354-ОЗ.

С 14.02.2016 органы местного самоуправления г. Оби наделены государственными полномочиями, в том числе обеспечением жилыми помещениями детей-сирот в соответствии с пунктом 52 статьи 1, статьи 2 Закона Новосибирской области от 10.12.2013 N 411-03 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области отдельными государственными полномочиями Новосибирской области по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - Закон N 411-03).

В обоснование доводов апелляционной жалобы Администрация указывает, что на момент формирования описания объекта закупки, начальной (максимальной) цены контракта и на момент размещения заказа Закон Новосибирской области от 09.12.2005 N 354-ОЗ, устанавливающий норматив для расчета субвенции (33 кв.м.), утратил силу, Законом Новосибирской области от 24.11.2014 N 490-ОЗ данные требования не были установлены, при этом при определении площади приобретаемых квартир Администрация исходила из вступивших в законную силу решений Обского городского суда Новосибирской области, обязывающих заявителя предоставить детям, оставшимся без попечения родителей, жилые помещения площадью не менее 30 кв.м.

Отклоняя данный довод, суд первой инстанции исходил из того, что составление проекта областного бюджета начинается не позднее, чем за шесть месяцев до начала очередного финансового года в силу части 3 статьи 9 Закона Новосибирской области от 07.10.2011 N 112-03 "О бюджетном процессе в Новосибирской области", следовательно, формирование бюджета на 2015 год начинается с июля 2014 года.

Таким образом, в силу статьи 6 Закона N 354-ОЗ расчет норматива для определения общего объема предоставляемых субвенций осуществляется в соответствии с Методикой - приложением к Закону от 09.12.2005 N 354-ОЗ.

Законом Новосибирской области от 22.12.2014 N 500-03 (ред. от 18.12.2015) "Об областном бюджете Новосибирской области на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов" объем субвенции на предоставление жилых помещений детям-сиротам по договорам найма специализированных жилых помещений г. Оби утвержден на 2015 год в сумме 9 796,9 тыс.руб., в том числе: 3 661,7 тыс.руб. за счет средств субсидии из федерального бюджета, 6 135,2 тыс.руб. за счет средств областного бюджета.

В соответствии с соглашением от 26.12.2014 N 1091, заключенным между Администрацией и министерством социального развития Новосибирской области, и дополнительными соглашениями к нему от 07.04.2015, N 2 от 21.05.2015, N 3 от 17.07.2015, N 4 от 28.12.2015 Администрации определен размер субвенции в сумме 9 796,9 тыс.руб. и установлен показатель результативности - количество жилых помещений приобретенных в целях обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, благоустроенными жилыми помещениями специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений в Новосибирской области - 8 жилых помещений.

Администрацией за счет средств субвенции в 2015 году приобретено 7 жилых помещений на общую сумму 9 789,5 тыс.руб., в том числе: 6 жилых помещений по муниципальным контрактам, заключенным в 2015 году на общую сумму 8 707,2 тыс.руб. и 1 жилое помещение по муниципальному контракту от 18.09.2014 N 2-14-34-ЭА на сумму 1 082,3 тыс.руб.

Показатель результативности предоставления субвенций, установленный пунктом 3.2.6 соглашения от 26.12.2014 N 1091 на 2015 год (8 жилых помещений) не выполнен.

Материалами дела подтверждено, что Администрацией в 2015 году при расчете начальной (максимальной) цены контрактов превышен норматив площади жилых помещений (33 кв.м.), применяемый Методикой расчета субвенций на обеспечение граждан жилыми помещениями, установленной Законом области N 354-03.

По заключенным в 2015 году муниципальным контрактам площадь приобретенных жилых помещений варьируется от 38,1 кв.м до 38,4 кв.м, что превышает норматив, установленный для расчета субвенций (33 кв.м) от 5,1 кв.м до 5,4 кв.м.

Исходя из фактической стоимости 1 кв.м. общий объем сверхнормативных затрат на оплату площади, превышающей норму жилых помещений, установленную для расчета субвенции (33 кв.м), составил 1 191,8 тыс.руб.

В соответствии с пунктом 3 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовое обеспечение части расходов на приобретение жилых помещений в сумме 1 191,8 тыс. руб. должно было осуществляться Администрацией за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета г. Обь, в связи с чем заявителю в пункте 1.1. оспариваемого представления правомерно предложено принять меры по восстановлению в учете остатка субвенции областного бюджета в сумме превышения норматива площади жилых помещений, применяемого Методикой расчета субвенций на обеспечение граждан жилыми помещениями, установленный Законом от 09.12.2005 N 354-03 в размере 1 191,8 тыс. руб. и возврату восстановленного остатка в областной бюджет.

Администрацией в 2015 и 2016 году по результатам проведения аукционов в электронной форме были заключены муниципальные контракты на приобретение однокомнатных благоустроенных жилых квартир. При определении начальной (максимальной) цены контракта Администрацией в соответствии с частью 8 статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ использовался тарифный метод определения цены закупаемых товаров для обеспечения муниципальных нужд, в соответствии с приказом Минэкономразвития РФ от 02.10.2013 N 567.

Вместе с тем, как правомерно отмечено судом первой инстанции, тарифный метод применяется заказчиком, если в соответствии с законодательством Российской Федерации цены закупаемых товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд подлежат государственному регулированию или установлены муниципальными правовыми актами.

В соответствии с частями 1, 8 статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ начальная (максимальная) цена контракта и в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются и обосновываются заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов: 1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка); 2) нормативный метод; 3) тарифный метод; 4) проектно-сметный метод; 5) затратный метод. Тарифный метод применяется заказчиком, если в соответствии с законодательством Российской Федерации цены закупаемых товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд подлежат государственному регулированию или установлены муниципальными правовыми актами. В этом случае начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются по регулируемым ценам (тарифам) на товары, работы, услуги.

Действующим законодательством не предусмотрено, что цены на жилые помещения устанавливаются или регулируются уполномоченными на то государственными органами и (или) органами местного самоуправления.

Администрация ссылается на то, что применение Администрацией при расчете начальной (максимальной) цены контракта тарифного метода произведено в соответствии с действующими муниципальными правовыми актами.

Из приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 14.01.2015 N 5/пр следует, что установленные им показатели средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по субъектам Российской Федерации на I квартал 2015 года подлежат применению для расчета размеров выделяемых субвенций за счет средств федерального бюджета, тогда как в данном случае приобретение квартир осуществлялось, в том числе и за счет областного бюджета.

Поскольку в соответствии с пунктом 6 статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ приоритетным способом для определения начальной (максимальной) цены контракта является метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), Контрольно-счетная палата правомерно в пункте 2.2 оспариваемого представления предложила разработать меры по предупреждению нарушений и недостатков, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контрактов по приобретению жилых помещений для детей-сирот осуществлять в соответствии с требованиями статьи 22 Федерального закона N 44-ФЗ с применением метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), учитывая Методические рекомендации по применению методов определения НМЦК, утвержденные приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 N 567.

Оценивая иные доводы апеллянта применительно к изложенным выше обстоятельствам, апелляционный суд с учетом перечисленных норм права, содержания оспариваемого представления и других доказательств, представленных в материалы настоящего дела, приходит к выводу об отсутствии оснований для признания доводов апелляционной жалобы обоснованными.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора по существу, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемого представления являются обоснованными.

Доводы подателя жалобы, аналогичные доводам, приводимым в суде первой инстанции, были предметом рассмотрения суда первой инстанции, им дана основанная на материалах дела надлежащая правовая оценка. Иных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих установленные судом первой инстанции обстоятельств и его выводы, в апелляционной жалобе не приведено.

Принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 20 октября 2017 года по делу N А45-19183/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации города Оби Новосибирской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

И.И. Бородулина

Судьи

Н.В. Марченко А.Л. Полосин