Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28 декабря 2017 г. N 02АП-9601/17

г. Киров

28 декабря 2017 г.

Дело N А28-4779/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 26 декабря 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 декабря 2017 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Кононова П.И., Минаевой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Русаковой О.Г.,

при участии в судебном заседании:

представителя ответчика Барановой М.Е., действующей на основании доверенности от 29.08.2017,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 24.10.2017 по делу N А28-4779/2017, принятое судом в составе судьи Агалаковой Н.В.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Знак" (ОГРН 1027700506283, ИНН 7714006804)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (ОГРН 1034316517652, ИНН 4347021540),

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Государственная инспекция по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Кировской области; Кировское областное государственное казенное учреждение "Центр по техническому сопровождению государственных закупок",

о признании недействительным решения,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Знак" (далее - заявитель, ООО "Знак", Общество) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (далее - ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 18.04.2017 N 146/03-17-3, а также об обязании ответчика удовлетворить жалобу заявителя на действия (бездействие) заказчика.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Государственная инспекция по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Кировской области (далее - Государственная инспекция Гостехнадзора Кировской области, Инспекция); Кировское областное государственное казенное учреждение "Центр по техническому сопровождению государственных закупок" (далее - КОГКУ "Центр по техническому сопровождению государственных закупок").

Решением Арбитражного суда Кировской области от 24.10.2017 требования Общества удовлетворены частично, оспариваемое решение УФАС признано недействительным.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению ответчика, оспариваемое решение принято с нарушением норм материального права, выводы, сделанные судом, не соответствуют обстоятельствам дела.

В жалобе антимонопольный орган настаивает, что заказчиком надлежащим образом исполнена обязанность по предоставлению разъяснения положений документации об электронном аукционе, разъяснения документации не изменяют ее суть и не противоречат положениям ГОСТ Р 50577-93 "Знаки государственные регистрационные транспортных средств. Типы и основные размеры. Технические требования" (далее - ГОСТ Р 50577-93). Полагает, что указание на место эксплуатации регистрационных знаков (вне автомобильных дорог общего пользования) не является обязательным при закупке регистрационных знаков. Заказчик, указывая в аукционном задании требования к знаку "тип 3 с лакокрасочным покрытием" без указания на наличие светоотражающего покрытия, выразил свою потребность по приобретению знаков, их установка на то или иное транспортное средство и его эксплуатация не относятся к предмету закупки. Отмечает, что содержащиеся в документации характеристики соответствуют требованиям названного ГОСТа, не содержат характеристик, которые противоречат ему. В обоснование позиции по делу УФАС приводит ответы ФБУ "Кировский ЦСМ" от 23.08.2017 N 24-51/634, Росстандарта от 03.10.2017 N16465-ОМ/03. Также Управление указывает, что бремя доказывания по доводам, изложенным в жалобе, лежит на заявителе; на этапе рассмотрения жалобы именно заявитель должен подтвердить обоснованность заявленных доводов. Между тем Общество не представило комиссии УФАС соответствующих документов. При этом жалоба заявителя не содержит указания на нарушение заказчиком правил описания объекта закупки, аукционная документация Обществом не оспаривалась, в связи с чем описание объекта закупки не являлось предметом рассмотрения жалобы ООО "Знак". В этой связи ответчик полагает, что судом первой инстанции произведено расширительное толкование предмета жалобы, поступившей в УФАС, что не соответствует фактическим обстоятельствам дела. Кроме того, Управление приводит доводы о непредставлении заявителем доказательств нарушения его прав и законных интересов вследствие принятия оспариваемого решения. Общество фактически имело возможность принять участие в данной закупке, о чем свидетельствует коммерческое предложение.

ООО "Знак" в письменном отзыве на апелляционную жалобу опровергает доводы антимонопольного органа, просит отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.

Подробно позиции сторон изложены в апелляционной жалобе и отзыве на нее.

Государственная инспекция Гостехнадзора Кировской области сообщила о том, что поддерживает доводы апелляционной жалобы УФАС.

КОГКУ "Центр по техническому сопровождению государственных закупок" письменный отзыв на апелляционную жалобу не представило.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ответчика поддержал требования жалобы.

Заявитель и третьи лица своих представителей в суд апелляционной инстанции не направили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, Инспекция просит рассмотреть жалобу в отсутствие своего представителя. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителей указанных лиц.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 03.04.2017 на официальном сайте в сети Интернет для опубликования информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд размещены извещение N 03402000033117000468 о проведении аукциона в электронной форме на право заключения контракта на изготовление и поставку государственных регистрационных знаков транспортных средств для обеспечения государственных нужд Кировской области, а также аукционная документация. Заказчиком данной закупки выступала Государственная инспекция Гостехнадзора Кировской области, уполномоченным учреждением - КОГКУ "Центр по техническому сопровождению государственных закупок".

Срок подачи заявок установлен с момента размещения извещения о проведении аукциона до 09 час. 00 мин. 12.04.2017 (пункт 3.1 Информационной карты).

Описание, количество объекта закупки приведено в технической части документации об аукционе (аукционное задание) (пункт 5 Информационной карты).

В пункте 1 технической части (аукционное задание) "Изготовление и поставка государственных регистрационных знаков транспортных средств - 1500 штук" аукционной документации в разделе "Описание требований" определен тип регистрационных знаков - 3 с лакокрасочным покрытием.

В пункте 9 технической части (аукционное задание) установлено требование о соответствии регистрационных знаков техническим характеристикам в соответствии с ГОСТ Р 50577-93.

В составе аукционной документации размещен проект государственного контракта на изготовление и поставку государственных регистрационных знаков транспортных средств для государственных нужд Кировской области.

В пункте 1.1 названного проекта определен предмет контракта - изготовление и поставка государственных регистрационных знаков транспортных средств, соответствующие техническим, качественным и другим требованиям ГОСТ Р 50577-93 за счет средств областного бюджета 2017 года.

Согласно пункту 3.1 проекта контракта поставляемые регистрационные знаки должны соответствовать техническим, качественным и другим требованиям ГОСТ Р 50577-93.

05.04.2017 ООО "Знак" обратился с запросом о разъяснении аукционной документации:

1) какой вид покрытия должны иметь изготовленные и поставленные по заключенному по результатам настоящего электронного аукциона государственному контракту регистрационные знаки?

2) возможна ли поставка регистрационных знаков, изготовленных и поставленных по заключенному по результатам настоящего электронного аукциона государственному контракту, с покрытием световозвращающими и лакокрасочными материалами?

07.04.2017 Инспекцией дано следующее разъяснение на запрос: государственные регистрационные знаки должны иметь покрытие лакокрасочными материалами без световозвращающих свойств (по вопросу 1), поставка государственных регистрационных знаков производится в соответствии с технической частью (аукционным заданием) (по вопросу 2).

11.04.2017 ООО "Знак" обратилось в Управление с жалобой на действия Государственной инспекции Гостехнадзора Кировской области при проведении электронного аукциона по извещению N 03402000033117000468 при разъяснении документации по проведению аукциона по основаниям несоответствия разъяснения техническому заданию и ГОСТ Р 50577-93.

Управлением на основании части 15 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) была проведена внеплановая проверка указанной закупки и 18.04.2017 принято решение N 146/03-17-з о признании жалобы Общества на действия заказчика необоснованной.

Не согласившись с решением антимонопольного органа, заявитель обратился в Арбитражный суд Кировской области с рассматриваемыми в рамках настоящего дела требованиями.

Удовлетворяя заявленные требования частично, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое решение не соответствует пункту 2 части 1 статьи 33, частям 4,5 статьи 65, части 8 статьи 106 Закона N 44-ФЗ, нарушает права и законные интересы заявителя, что в силу статьи 201 АПК РФ является основанием для признания его недействительным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителя ответчика, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

При этом в силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Законом N 44-ФЗ.

Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (статья 6 Закона N 44-ФЗ).

В силу частей 1, 2 статьи 24 Закона N 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

Определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) путем проведения аукционов регулируется положениями параграфа 2 главы 3 Закона N 44-ФЗ, в частности статьями 59 - 71 названного Закона.

Под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором (часть 1 статьи 59 Закона N 44-ФЗ).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 Закона N 44-ФЗ.

Пунктами 1, 2 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ определены правила описания в документации о закупке объекта закупки.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости).

Пунктом 2 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ определена необходимость использования заказчиком при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

Применительно к обстоятельствам настоящего дела описание, количество объекта закупки определено заказчиком в технической части аукционной документации.

В пункте 1 технической части документации об аукционе установлен тип регистрационных знаков - 3 с лакокрасочным покрытием.

Согласно пункту 9 технической части аукционной документации регистрационные знаки должны соответствовать техническим характеристикам, установленным ГОСТ Р 50577-93.

К документации об электронном аукционе прилагается проект контракта, который является неотъемлемой частью этой документации (часть 4 статьи 64 Закона N 44-ФЗ).

Требование о том, что поставляемые регистрационные знаки должны соответствовать техническим, качественным и другим требованиям ГОСТ Р 50577-93, также установлены и в пунктах 1.1, 3.1 проекта государственного контракта на изготовление и поставку государственных регистрационных знаков транспортных средств для государственных нужд Кировской области.

ГОСТ Р 50577-93 определяет типы и основные размеры, а также технические требования к государственным регистрационным знакам, устанавливаемым на транспортные средства. Требования настоящего стандарта являются обязательными (раздел 1).

Разделом 4 ГОСТ Р 50577-93 установлены технические требования к изготовлению регистрационных знаков.

В соответствии с пунктом 4.3 ГОСТ Р 50577-93 регистрационные знаки типов 1 - 10, 19 - 22 изготавливаются из алюминиевых сплавов методом штампования с покрытием световозвращающими и лакокрасочными материалами. Для изготовления регистрационных знаков типов 3, 5 - 8 допускается применение черных металлов.

В силу пункта 4.6 ГОСТ Р 50577-93 поле регистрационных знаков (кроме типов 5 - 8, 15 - 18) должно обладать световозвращающими свойствами.

В примечании к указанному пункту определено, что допускается изготовление регистрационных знаков типа 3, устанавливаемых на транспортные средства, эксплуатирующиеся только вне автомобильных дорог общего пользования, без световозвращающего покрытия.

В рассматриваемом случае в пункте 1 технической части документации об аукционе установлен тип регистрационных знаков - 3 с лакокрасочным покрытием.

Согласно положениям частей 3, 4 статьи 65 Закона N 44-ФЗ любой участник электронного аукциона, получивший аккредитацию на электронной площадке, вправе направить на адрес электронной площадки, на которой планируется проведение такого аукциона, запрос о даче разъяснений положений документации о таком аукционе. При этом участник такого аукциона вправе направить не более чем три запроса о даче разъяснений положений данной документации в отношении одного такого аукциона. В течение одного часа с момента поступления указанного запроса он направляется оператором электронной площадки заказчику. В течение двух дней с даты поступления от оператора электронной площадки указанного в части 3 статьи 65 Закона N 44-ФЗ запроса заказчик размещает в единой информационной системе разъяснения положений документации об электронном аукционе с указанием предмета запроса, но без указания участника такого аукциона, от которого поступил указанный запрос, при условии, что указанный запрос поступил заказчику не позднее чем за три дня до даты окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе.

Разъяснения положений документации об электронном аукционе не должны изменять ее суть (часть 5 статьи 65 Закона N 44-ФЗ).

Таким образом, разъяснение положений аукционной документации заключается в более полном и ясном изложении тех ее частей, уяснение которых вызывает трудности. Вместе с тем разъяснение не должно приводить к изменению характеристик товаров, работ и услуг, являющихся предметом аукциона.

05.04.2017 Обществом в адрес Инспекции был направлен запрос о даче разъяснений положений документации об электронном аукционе, содержащий вопросы следующего содержания:

1) какой вид покрытия должны иметь изготовленные и поставленные по заключенному по результатам настоящего электронного аукциона государственному контракту регистрационные знаки?

2) возможна ли поставка регистрационных знаков, изготовленных и поставленных по заключенному по результатам настоящего электронного аукциона государственному контракту, с покрытием световозвращающими и лакокрасочными материалами?

07.04.2017 на электронной площадке был опубликован следующий ответ на указанный запрос: государственные регистрационные знаки должны иметь покрытие лакокрасочными материалами без световозвращающих свойств (по вопросу 1); поставка государственных регистрационных знаков производится в соответствии с технической частью (аукционным заданием) (по вопросу 2).

Исследовав обстоятельства дела, оценив по правилам статьи 71 АПК РФ собранные по делу доказательства, суд апелляционной инстанции считает обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что в отсутствие в технической документации ссылки на примечание к пункту 4.6 ГОСТ Р 50577-93, либо описания транспортных средств, на которых предполагается установка закупаемых регистрационных знаков, указание заказчиком в разъяснении на отсутствие световозвращающих свойств признается не соответствующим требованиям части 5 статьи 65 Закона N 44-ФЗ. Разъяснив положения аукционной документации относительно покрытия регистрационных знаков, заказчик фактически изменил установленные в ней параметры объекта закупки.

При таких обстоятельствах выводы, изложенные в решении УФАС от 18.04.2017 N 146/03-17-з, не могут быть признаны основанными на правильном толковании положений действующего законодательства. Позиция УФАС как контролирующего органа не соответствует установленным статьями 1, 6, 8 Закона N 44-ФЗ целям контрактной системы.

Аргументы ответчика о том, что указание на место эксплуатации регистрационных знаков не является обязательным при закупке регистрационных знаков, судом рассмотрены. Судом первой инстанции такое указание и не признано обязательным при описании объекта закупки. По общему правилу, поле регистрационных знаков должно обладать световозвращающими свойствами, исключение составляют лишь транспортные средства, эксплуатирующиеся только вне автомобильных дорог общего пользования. Указав в разъяснении на отсутствие световозвращающих свойств покрытия, заказчик фактически изменил предмет закупки.

Ссылка Управления на письма ФБУ "Кировский ЦСМ" от 23.08.2017 N 24-51/634, Росстандарта от 03.10.2017 N16465-ОМ/03 подлежит отклонению, поскольку данные в них разъяснения представляют собой отдельно взятое мнение по вопросам, указанным в обращениях, формулировка ответов связана с постановкой вопросов, при этом такое мнение не является обязательным для применения судом.

Оснований полагать, что судом первой инстанции произведено расширительное толкование предмета жалобы, поступившей в УФАС, апелляционный суд не усматривает. Оценка данных заказчиком во исполнение требований частей 4, 5 статьи 65 Закона N 44-ФЗ разъяснений положений документации об электронном аукционе без исследования содержания документации об аукционе, в том числе описания объекта закупки, представляется невозможным.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оспариваемое решение Управления от 18.04.2017 о признании жалобы ООО "Знак" на действия заказчика при разъяснении документации необоснованной вынесено без учета всех имеющих значение обстоятельств.

Изложенное позволяет прийти к выводу о том, что такое решение не соответствует положениям действующего законодательства и, как следствие, нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем в данном случае имелись в совокупности условия, предусмотренные статьями 198, 201 АПК РФ, необходимые для признания его незаконным.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии доказательств нарушения прав и законных интересов заявителя по делу суд апелляционной инстанции не может признать обоснованными. В рассматриваемой ситуации Общество, направив запрос о разъяснении положений аукционной документации, выразило свое намерение участвовать в торгах. При этом принятие неправомерного решения по жалобе свидетельствует о нарушении антимонопольным органом гарантированного права заявителя на объективное и всестороннее рассмотрение обращения.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они должным образом не опровергают выводов суда первой инстанции и не свидетельствуют о незаконности принятого им решения. Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Кировской области от 24.10.2017 по делу N А28-4779/2017 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем государственная пошлина с ответчика не взыскивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 24.10.2017 по делу N А28-4779/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Кировской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

П.И. Кононов Е.В. Минаева