Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 января 2018 г. N 14АП-10297/17

г. Вологда

09 января 2018 г.

Дело N А05-8950/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 25 декабря 2017 года.

В полном объёме постановление изготовлено 09 января 2018 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Осокиной Н.Н., судей Докшиной А.Ю. и Мурахиной Н.В. при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазалецкой О.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Город Архангельск" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 27 сентября 2017 года по делу N А05-8950/2017 (судья Панфилова Н.Ю.),

установил:

индивидуальный предприниматель Бондарев Роберт Николаевич (ОГРН 317290100025622, ИНН 290102002095; место жительства: город Архангельск) обратился в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к администрации муниципального образования "Город Архангельск" (ОГРН 1022900509521, ИНН 2901065991; место нахождения: 163000, город Архангельск, площадь В.И. Ленина, дом 5; далее - администрация) о признании незаконным и отмене распоряжения от 03.07.2017 N 2126р "Об отмене разрешений на строительство".

К участию в деле привлечена прокуратура Архангельской области.

Решением суда от 27 сентября 2017 года заявленное предпринимателем требование удовлетворено.

Администрация с решением суда не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит данное решение отменить и принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требований отказать. В обоснование своей позиции указывает, что требования Бондарева Р.Н. не подлежат рассмотрению арбитражным судом, поскольку на момент вынесения оспариваемого распоряжения у Бондарева Р.Н. не было статуса индивидуального предпринимателя. Считает оспариваемое распоряжение правомерным, поскольку разрешения на строительство выданы в незаконном порядке.

Прокуратура в отзыве поддержала доводы апелляционной жалобы, просит решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявленных предпринимателем требований отказать.

Предприниматель в отзыве доводы жалобы отклонил, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, считая его законным и обоснованным.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, представителей в суд не направили, в связи с этим жалоба рассмотрена в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как видно из материалов дела, 27.12.2013 мэрией г. Архангельска Бондареву Р.Н. выдано разрешение N RU29301000-358 (взамен ранее выданного разрешения от 03.12.2008 N RU29301000-158) на реконструкцию объекта капитального строительства - нежилого здания под здание общественного назначения (административно-офисное) на земельном участке с кадастровым номером 29:22:040752:0028, расположенным по адресу: г. Архангельск, просп. Ломоносова, д. 175, корп. 1 (т.1, л.12).

В соответствии со свидетельствами о государственной регистрации права от 19.12.2013 реконструируемый объект (одноэтажное нежилое здание бывшей трансформаторной будки) и земельный участок под ним принадлежат Бондареву Р.Н. на праве собственности.

Ранее нежилое здание бывшей трансформаторной будки и земельный участок под ним принадлежали предпринимателю Туркину И.Н., которому мэрией г. Архангельска выдано первоначальное разрешение на реконструкцию объекта капитального строительства от 03.12.2008. N RU29301000-158

В результате проведенной прокуратурой в июне 2017 года по обращению граждан проверки исполнения градостроительного законодательства составлен акт от 11.07.2017 и выдано представление об устранении нарушений градостроительного законодательства от 21.07.2017 в адрес заместителя главы муниципального образования "Город Архангельск", которым предписано незамедлительно разрешить вопрос о законности выданного Бондареву Р.Н. разрешения на строительство от 27.12.2013 N RU29301000-358, решить вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности.

При этом прокуратурой установлены следующие нарушения порядка выдачи разрешения на строительство от 27.12.2013 N RU29301000-358: согласно архитектурно-планировочному заданию от 23.10.2016 застройщик должен получить заключение управления по делам ГО и ЧС города Архангельска, которое фактически не получено на момент выдачи первоначального разрешения от 03.12.2008; разрешения на строительство продлевались с нарушением пункта 20 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ); разрешение выдано на реконструкцию объекта капитального строительства, однако проектом организации строительства предусмотрен снос здания бывшей трансформаторной будки (в 2014 году представлен новый проект организации строительства, разработанный на основании АПЗ от 23.10.2006).

На основании названного представления прокуратуры администрацией издано распоряжение от 03.07.2017 N 2126р "Об отмене разрешений на строительство", которым со ссылкой на статью 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) отменены первоначально выданное Туркину И.Н. разрешение на строительство от 03.12.2008 N RU29301000-158 и разрешение на строительство от 27.12.2013 N RU29301000-358, выданное Бондареву Р.Н.

Не согласившись с данным распоряжением, предприниматель обратился в арбитражный суд с вышеуказанными требованиями.

Суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования.

Согласно статье 28 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке искового производства возникающие из гражданских правоотношений экономические споры и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, другими организациями и гражданами.

В силу статьи 27 АПК РФ разграничение подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами осуществляется в зависимости от субъектного состава и характера спора.

Для отнесения дела к подведомственности арбитражного суда необходимо его соответствие двум критериям: наличие экономического характера спорных правоотношений и соответствующего субъектного состава лиц, участвующих в деле.

Исходя из части 4 статьи 3 АПК РФ, согласно которой судопроизводство в арбитражных судах осуществляется в соответствии с федеральными законами, действующими во время разрешения спора и рассмотрения дела, совершения отдельного процессуального действия, в том числе путем подачи соответствующих документов, вопрос о подведомственности спора арбитражному суду подлежит разрешению на момент подачи искового заявления в соответствующий суд.

В соответствии с выпиской из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей Бондарев Р.Н. приобрел статус индивидуального предпринимателя 07.07.2017, следовательно, на дату подачи заявления в арбитражный суд Бондарев Р.Н. уже являлся индивидуальным предпринимателем.

Как правомерно отметил суд первой инстанции, из материалов дела следует намерение предпринимателя осуществить на основании отмененного оспариваемым распоряжением разрешения на строительство реконструкцию здания бывшей трансформаторной будки в административно-офисное здание, что в совокупности с назначением будущего объекта строительства и зарегистрированными видами деятельности предпринимателя указывает на его использование в дальнейшем для целей ведения предпринимательской деятельности.

Администрацией не приведены какие-либо положения законодательства, позволяющие определять подведомственность спора исходя из статуса участников правоотношений, существовавшего на момент возникновения спорных правоотношений.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно принял к производству и рассмотрел заявление Бондарева Р.Н.

В соответствии с пунктом 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты в порядке самоконтроля могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ в от 06.07.2004 N 1424/04 разъяснено, что, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом органа местного самоуправления правовой акт.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформированной в определении от 26 мая 2011 года N 739-О-О, положение части 1 статьи 48 закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Следовательно, основанием для отмены ранее вынесенного правового акта могут быть только нарушения действующего законодательства при его вынесении.

Порядок выдачи разрешения на строительство регламентирован статьей 51 ГрК РФ.

В силу части 1 статьи названной статьи разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом (в редакции, действовавшей в момент возникновения спорных правоотношений).

При этом на основании части 21.5 статьи 51 названного Кодекса физическое или юридическое лицо, которое приобрело права на земельный участок, вправе осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на таком земельном участке в соответствии с разрешением на строительство, выданным прежнему правообладателю земельного участка.

Частью 7 статьи 51 ГрК РФ предусмотрено направление застройщиком в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления заявления о выдаче разрешения на строительство с приложениями, перечисленными в пунктах 1 - 6 названной нормы ГрК РФ.

Не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением вышеуказанных (часть 10 статьи 51 ГрК РФ).

В соответствии с частью 11 статьи 51 этой же статьи орган местного самоуправления в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводит проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению; проводит проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям; в случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции; выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Разрешение на строительство выдается на весь срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства (часть 19 статьи 51 ГрК РФ).

В данном случае в распоряжении от 03.07.2017 N 212р администрацией не приведены основания его вынесения, имеется только ссылка на представление прокуратуры от 21.06.2017 N 3928ж-2017.

При этом согласно представлению прокуратуры одним из оснований для признания выдачи разрешения на строительство незаконным является неполучение застройщиком предусмотренного архитектурно-планировочным заданием от 23.10.2016 заключения управления по делам ГО и ЧС города Архангельска.

Однако, как правомерно отметил суд первой инстанции, части 7 и 10 статьи 51 ГрК РФ не предусматривали в качестве обязательного документа, необходимого для получения разрешения на строительство, заключение управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям.

В соответствии с частью 16 статьи 48 ГрК РФ не допускается требовать согласование проектной документации, заключение на проектную документацию и иные документы, не предусмотренные настоящим Кодексом.

В силу статьи 3 Федерального закона от 17.11.1995 N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" Архитектурно-планировочное задание выдается по заявке заказчика (застройщика) органом, ведающим вопросами архитектуры и градостроительства, в соответствии с законодательством Российской Федерации. Архитектурно-планировочное задание должно содержать положения утвержденной градостроительной документации, обязательные экологические, санитарно-эпидемиологические, противопожарные требования к архитектурному объекту, требования по охране памятников истории и культуры, указания на строительство в особых условиях (сейсмозона, зона вечной мерзлоты и другие), требования по соблюдению прав граждан и юридических лиц, интересы которых затрагиваются в ходе данного строительства.

Не допускается включение в архитектурно-планировочное задание требований к архитектурным и конструктивным решениям, внутреннему оборудованию, внутренней отделке архитектурного объекта, а также иных требований и условий, ограничивающих права заказчика (застройщика) и автора архитектурного проекта, если такие требования и условия не основаны на положениях действующего законодательства, нормативных правовых актов, градостроительных нормативов, утвержденной градостроительной документации, не обоснованы необходимостью сохранения характера сложившейся застройки города или иного населенного пункта, природной среды и охраны памятников истории и культуры.

Администрацией не указан нормативно-правовой акт, требующий согласовать реконструкцию административно-офисного здания в управлении по делам ГО и ЧС города Архангельска.

Доводы подателя апелляционной жалобы о выявленных в ходе осуществления реконструкции нарушения противопожарного законодательства отклоняются, поскольку сами по себе не могут являться основанием для отмены выданного разрешения на строительство.

Также прокуратура в обоснование незаконности выданных разрешений на строительство сослалась на то, что в нарушение части 20 статьи 51 ГрК РФ действие разрешения Туркину И.Н. продлено до 03.08.2009 на основании заявления, поданного за пределами срока действия разрешения и отсутствии доказательств начала ведения строительства.

Действительно, частью 20 статьи 51 ГрК РФ определено, что срок действия разрешения на строительство может быть продлен федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, выдавшими разрешение на строительство, по заявлению застройщика, поданному не менее чем за шестьдесят дней до истечения срока действия такого разрешения. В продлении срока действия разрешения на строительство должно быть отказано в случае, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства не начаты до истечения срока подачи такого заявления.

Между тем такое основание как нарушение срока подачи заявления о продлении срока действия разрешения на строительство не предусмотрено нормами ГрК РФ в качестве основания для отказа в продлении действия такого разрешения (позиция Верховного Суда Российской Федерации, сформулированная в определении от 09.12.2015 по делу N 308-КГ15-7455)

Кроме того, письмом от 01.02.2016 в адрес прокуратуры г.Архангельска в связи с предыдущей проверкой в отношении Бондарева Р.Н. и представлением прокуратуры от 28.12.2015 подтверждается, что администрацией на основании представленных застройщиком документов определено, что работы по реконструкции здания начаты, а потому оснований для отказа в продлении разрешения на строительство не имелось.

Обратного ни администрацией, ни прокуратурой не доказано.

Прокуратор также посчитал, что в нарушение проекта организации строительства, которым предусмотрен снос здания бывшей трансформаторной будки, разрешение выдано на реконструкцию объекта капитального строительства.

Согласно пункту 13 статьи 1 ГрК РФ строительство - создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

Под реконструкцией в силу пункта 14 этой же статьи понимается изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.

Из разрешений на строительство от 03.12.2008 N RU29301000-158 и от 27.12.2013 N RU29301000-358 следует, что они выданы для реконструкции объекта капитального строительства - нежилого здания под здание общественного назначения (административно-офисное).

Из проектной документацией ООО "Эконика" от 2008 года, представленной администрацией, следует, что она выдана на реконструкцию нежилого здания под здание общественного назначения (административно-офисное), равно как и проектная документация от 2014 года.

Все согласования также представлены для реконструкции здания. Из Архитектурно - планировочного задания следует, что существующее нежилое здание бывшей трансформаторной будки подлежит реконструкции (т.1, л. 129), фасад здания согласован с главным архитектором города (т.1, л. 112).

В данной проектной документации указано на изменение параметров объектов капитального строительства (увеличение количества этажей с 1 до 2, изменение внешнего вида здания, увеличение площади и др.).

Таким образом, администрацией и прокуратурой не представлено доказательств того, что проектной документацией предусмотрен полный снос бывшего здания трансформаторной будки и новое строительство административно-офисного здания.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что доводы администрации и прокуратуры о незаконности вышеуказанных разрешений на строительство материалами дела не подтверждается.

В этой связи вопреки доводам подателя апелляционной жалобы суд первой инстанции правомерно сослался на часть 21.1 статьи 51 ГрК РФ, предусматривающую основания для прекращения действия законного выданного разрешения на строительство, к которым относятся:

1) принудительного прекращения права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

2) отказа от права собственности и иных прав на земельные участки;

3) расторжения договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки;

4) прекращения права пользования недрами, если разрешение на строительство выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Судом первой инстанции также не установлено предусмотренных частью 21.1 статьи 51 ГрК РФ оснований для прекращения действия законно выданных разрешений на строительство.

При указанных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о незаконности оспариваемого распоряжения администрации, в связи с чем суд правомерно удовлетворил заявление общества и признал недействительным распоряжение от 03.07.2017 N 2126р "Об отмене разрешений на строительство".

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 27 сентября 2017 года по делу N А05-8950/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Город Архангельск" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Н. Осокина

Судьи

А.Ю. Докшина Н.В. Мурахина