Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 января 2018 г. N 11АП-17751/17

г. Самара

11 января 2018 г.

Дело N А49-8981/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 10 января 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 января 2018 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бажана П.В.,

судей Корнилова А.Б., Засыпкиной Т.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Токтаровой А.С.,

с участием:

от заявителя - директор Щербединская Т.С., приказ от 24 июня 2016 года, Ратанина Д.С., доверенность от 01 сентября 2017 года,

от ответчиков:

Администрации города Пензы - не явился, извещён,

Управления муниципального имущества администрации города Пензы - не явился, извещён,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Глобал-Строй" на решение Арбитражного суда Пензенской области от 20 октября 2017 года по делу N А49-8981/2017 (судья Табаченков М.В.),

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Глобал-Строй" (ОГРН 1145836005370, ИНН 5836664451), город Пенза,

к Администрации города Пензы (ОГРН 1025801358945, ИНН 5836010360), город Пенза,

Управлению муниципального имущества администрации города Пензы (ОГРН 1095836002481, ИНН 5836013675), город Пенза,

о признании незаконными действий,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Глобал-Строй" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением к Администрации города Пензы (далее - администрация) и Управлению муниципального имущества администрации города Пензы (далее - управление, ответчики), с учетом изменения требований, принятых судом в порядке ст. 49 АПК РФ, в которых просило:

- признать незаконными действия Администрации города Пензы и Управления муниципального имущества администрации города Пензы по внесению изменений в Генеральный план города Пензы, утв. решением Пензенской городской Думы от 28.03.2008 г. N 916-44/4, в части изменения функционального зонирования территории, расположенной севернее жилого района Шуист - изменение жилой зоны (многоэтажная застройка выше 5 этажей) на природно-рекреационную зону (зелёные насаждения общего пользования);

- обязать Администрацию города Пензы и Управление муниципального имущества администрации города Пензы разработать материалы по обоснованию проекта внесения изменений в Генеральный план, которыми восстановить в отношении земельного участка общей площадью 26 000 кв.м., категория земель: земли населённых пунктов, кадастровый номер 58:29:2015001:500, по адресу: Пензенская область, г. Пенза, квартал 50 Пригородного лесничества Ахунского лесокомбината, градостроительную зону "Ж-3";

- обязать Администрацию города Пензы подготовить проект решения Пензенской городской Думы "О внесении изменений в Генеральный план города Пензы, утверждённый решением Пензенской городской Думы от 28.03.2008 г. N 916-44/4", которым восстановить в отношении земельного участка общей площадью 26 000 кв.м., категория земель: земли населённых пунктов, кадастровый N 58:29:2015001:500, по адресу: Пензенская область, г. Пенза, квартал N 50 Пригородного лесничества Ахунского лесокомбината, градостроительную зону "Ж-3";

- обязать Администрацию города Пензы подготовить и направить всем уполномоченным лицам предложение о внесении изменений в генеральный план которым восстановить в отношении земельного участка общей площадью 26 000 кв.м., категория земель: земли населённых пунктов, кадастровый N 58:29:2015001:500, по адресу: Пензенская область, г. Пенза, квартал N 50 Пригородного лесничества Ахунского лесокомбината, градостроительную зону "Ж-3".

Решением суда от 20.10.2017 г. в удовлетворении заявления обществу отказано.

Общество, не согласившись с решением суда, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, о чем в судебном заседании просили и представители общества.

На основании ст. 156 АПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителей ответчиков, извещенных надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания.

Проверив материалы дела, выслушав представителей общества, оценив в совокупности, имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции считает решение суда законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, по договору аренды N 149/14 от 20.05.2014 (т. 1 л. д. 38) Управление муниципального имущества предоставило в аренду Общероссийской общественно-государственной организации "Добровольное общество содействия армии, авиации и флоту России" земельный участок с кадастровым номером 58:29:2015001:500, площадью 26 000 кв.м., для строительства спортивно-дрессировочного комплекса.

По соглашению от 18.06.2014 г. (т. 1 л. д. 41) права арендатора уступлены Ушкину А.А. и Прошкину Д.В., а последние по соглашению от 17.10.2014 г. (т. 1 л. д. 45) уступили права арендатора ООО "Монтаж сервис".

ООО "Монтаж сервис" выступило учредителем ООО "Глобал Строй" (договор об учреждении от 25.11.2014 г. (т. 1 л. д. 48). При этом права аренды указанного выше земельного участка переданы ООО "Монтаж сервис" ООО "Глобал Строй" (т. 1 л. д. 50), и все указанные сделки прошли государственную регистрацию.

Ответчик разработал проект решения о внесении изменений в Генеральный план города Пензы (т. 1 л. д. 25). Проектом предусмотрено изменение функционального зонирования территории, расположенной севернее жилого района Шуист - изменение жилой зоны (многоэтажная жилая застройка выше 5 этажей) на природно-рекреационную (зелёные насаждения общего пользования).

Разработаны материалы по обоснованию указанного проекта (т. 1 л. д. 25).

Проведены публичные слушания (т. 1 л. д. 122), по результатам которых принято заключение (т. 1 л. д. 133).

Решением от 28.09.2017 г. N 787-37/6 (т. 2 л. д. 49) внесены изменения в Генеральный план города Пензы.

Считая действия ответчиков по внесению изменений в Генеральный план города Пензы незаконными, заявитель обратился в суд с рассматриваемыми требованиями.

Исследовав представленные доказательства в их совокупности, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что заявленные обществом требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ для признания решений и действий государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий: несоответствия решения, действия государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту; нарушения решением, действиями государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу п. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие), а обязанность доказывания нарушенного права лежит на заявителе.

Территориальное планирование осуществляется в порядке, установленном главой 3 ГрК РФ.

На основании п. 3 ч. ст. 18 ГрК РФ к документам территориального планирования муниципальных образований относятся генеральные планы городских округов.

Согласно ч. 16 с. 24 ГрК РФ органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения (городского округа) закреплен в ст. 24 ГрК РФ (в ред., действовавшей в спорный период).

В соответствии с ч. 1 - 3, 8, 11 - 13, 17 ст. 24 ГрК РФ генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.

Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями ст. 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со ст. 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со ст. 28 настоящего Кодекса. Протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана, заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа.

Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением. Внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с настоящей статьей и ст.ст. 9 и 25 настоящего Кодекса.

В целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа в обязательном порядке организуют выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению. Участники публичных слушаний вправе представить в уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана, для включения их в протокол публичных слушаний. Срок проведения публичных слушаний с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и не может быть менее 1 месяца и более 3 месяцев.

В соответствии с ч. 2 ст. 28 ГрК РФ публичные слушания по проектам о внесении изменений в генеральный план проводятся в порядке, установленном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

Согласно п. 1 ст. 30 Устава города Пензы, утв. решением Пензенской городской Думы от 30.06.2005 г. N 130-12/4, Глава администрации города Пензы должностное лицо, возглавляющее деятельность исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления города Пензы.

В соответствии с п. 1.18, 1.22, 1.23 Устава Глава администрации города Пензы без доверенности действует от имени Администрации города Пензы; принимает решения о подготовке генерального плана города и предложений о внесении в него изменений, утверждает план реализации генерального плана города; принимает решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки, направлении проекта правил землепользования и застройки в Пензенскую городскую Думу или об отклонении проекта правил землепользования и застройки и направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления в порядке, установленном ГрК РФ.

Как следует из материалов дела, постановлением администрации города Пензы от 17.01.2017 г. N 48 "О подготовке проекта внесения изменений в Генеральный план города Пензы, утв. решением от 28.03.2008 г. N 916-44/4", на Управление градостроительства и архитектуры возложена обязанность по подготовке проекта внесения изменений в Генеральный план города Пензы, в срок до 27.02.2017 г.

В соответствии с решением Пензенской городской Думы от 30.09.2005 г. N 202-14/4 "Об утверждении Положения "О публичных слушаниях в городе Пензе" проекты планов и программ развития города Пензы, Генерального Плана города Пензы (далее - Генеральный план), правил благоустройства территорий, проекты документации по планировке территории, а также вносимые в них изменения, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ выносятся на публичные слушания.

22.06.2017 г. в адрес главы города направлено письмо с просьбой о возможности проведения публичных слушаний.

Положением установлено, что публичные слушания по внесению изменений в Генеральный план города, проводит оргкомитет.

Оргкомитет назначается решением Пензенской городской Думы либо распоряжением Главы города Пензы не позднее чем за 2 рабочих дня до первого заседания оргкомитета в составе не менее 5 человек и не более 11 человек.

В состав оргкомитета могут включаться депутаты, представители Администрации города Пензы по согласованию с Главой администрации города Пензы, представители Пензенской городской Думы по согласованию с Главой города Пензы, а также представители общественности.

Распоряжением главы города Пензы от 26.06.2017 г. N 38-пс определена дата проведения публичных слушаний 02.08.2017 г., и назначен состав оргкомитета, так же определена дата первого заседания оргкомитета 29.06.2017 г.

Оргкомитет, назначает из лиц, входящих в оргкомитет, ведущего публичных слушаний; определяет место и время проведения публичных слушаний, а также возможности доступа жителей города Пензы, представителей органов местного самоуправления города Пензы; организует ведение протокола на публичных слушаниях; Не позднее чем за 30 дней до дня проведения публичных слушаний оповещает жителей города Пензы о дате, месте и времени проведения публичных слушаний, доводит до сведения жителей проект муниципального правового акта, также информирует жителей о местонахождении оргкомитета, номере телефона и иных необходимых сведениях; оповещение может производиться либо через опубликование сведений в средствах массовой информации, либо через обнародование указанных выше сведений путем вывешивания объявлений в общественных местах, на досках объявлений и т.п.

В выпуске газеты "Пенза" от 30.06.2017 г. N 14 опубликовано оповещение о проведении публичных слушаний по вопросу рассмотрения проекта планировки территории Центрального планировочного района в городе Пензе с указанием даты, времени и места проведения публичных слушаний.

В соответствии со ст. 6.1 Положения участниками публичных слушаний по проекту Генерального плана и проекту внесения изменений в него являются жители города Пензы, проживающие на территории города, правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на территории города Пензы, а также иные заинтересованные лица.

В случае внесения изменений в Генеральный план в отношении части территории публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах территории, в отношении которой осуществлялась подготовка указанных изменений.

Проект Генерального плана и проект внесения в него изменений публикуется в печатных средствах массовой информации в цветном исполнении.

Публичные слушания по проекту Генерального плана и проекту внесения изменений в него проводятся в срок не менее 1 месяца и не более 3 месяцев со дня оповещения жителей города Пензы о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний.

Заключения о результатах публичных слушаний, подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов города Пензы, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте города Пензы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

По результатам публичных слушаний готовится заключение о результатах публичных слушаний, которое направляется главе администрации города Пензы для принятия им одного из следующих решений: а) о согласии с проектом Генерального плана или проектом внесения в него изменений и направлении его в Пензенскую городскую Думу; б) об отклонении проекта Генерального плана или проектом внесения в него изменений и направлении его на доработку.

Публичные слушания по вопросу утверждения проекта планировки Центрального планировочного района проведены 2 августа 2017 г.

После проведения публичных слушаний были подготовлены заключение и протокол публичных слушаний.

Пензенская городская Дума с учетом протоколов публичных слушаний и заключения о результатах их проведения принимает решение об утверждении Генерального плана или внесении изменений в утвержденный Генеральный план или об их отклонении и направлении главе администрации города Пензы на доработку.

В соответствии с ч. 1 ст. 24 ГрК РФ генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы утверждаются представительным органом местного самоуправления городского округа.

В рассматриваемом случае судом правильно установлено, что таким органом является Пензенская городская Дума, а к компетенции главы местной администрации городского округа относится принятие решений о подготовке проекта генерального плана, а также о подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план городского округа (ч. 2 ст. 24 ГрК РФ).

Свои полномочия глава администрации города Пензы реализовал, издав постановление N 48 от 17.01.2017 г. (т. 1 л. д. 114) "О подготовке проекта внесения изменений в Генеральный план города Пензы, утв. решением Пензенской городской Думы от 28.03.2008 г. N 916-44/4". Соответствующими службами Администрации разработан проект, который прошёл процедуру публичных слушаний и направлен в Пензенскую городскую Думу (письмо от 31.08.2017 г. (т. 2 л. д. 20).

Вместе с тем, судом правильно учтено, что проект изменений в Генеральный план не является документом, порождающим права и обязанности землепользователей, поскольку в компетенцию Администрации не входит принятие решения об утверждении как документов территориального планирования, так и изменений в них. В данном случае документом, изменяющим целевое назначение земельных участков, является сам Генеральный план, но не его проект.

При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу, что действия Администрации, связанные с разработкой проекта изменений в Генеральный план города Пензы, не могут нарушить сами по себе права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а поэтому суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что отсутствуют основания для признания действий ответчиков незаконными.

Что касается ходатайства ответчика (т. 2 л. д. 34) о приостановлении производства по делу до рассмотрения судом дела N А49-10582/2017, то суд правильно отказал в его удовлетворении, поскольку не установил обстоятельств, в силу которых настоящее дело не могло быть рассмотрено до рассмотрения указанного выше дела.

В соответствии с ч. 1 ст. 64, ст. ст. 71 и 168 АПК РФ суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, на основании представленных доказательств.

Суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. При этом, суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности (ст. 71 АПК РФ).

Оценив в порядке ст. 71 АПК РФ доказательства, имеющиеся в материалах дела, доводы сторон по существу спорного вопроса, доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для её удовлетворения ввиду того, что оспариваемые действия ответчиков не нарушают закон или иной нормативный правовой акт и не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Нарушенное право заявителя не может быть защищено избранным им способом судебной защиты.

Доводы апелляционной жалобы о том, что в действиях по инициированию внесения изменений в Генеральный план города Пензы выражена единая воля ответчиков по изменению зоны, в которой расположен земельный участок, чтобы исключить возможность его использования заявителем, отклоняется апелляционным судом как безосновательный в виду следующего.

Проекты о внесении изменений в генеральные планы и в правила землепользования и застройки подлежат обязательному обсуждению на публичных слушаниях (ч. 1 ст. 28, ч. 12 ст. 31, ч. 1 ст. 33 ГрК РФ). В данном случае сами по себе проекты о внесении изменений в генеральный план и в правила землепользования и застройки (независимо от их содержания) расцениваются законодателем как значимые обстоятельства, которые обязательно должны пройти процедуру общественного обсуждения.

Публичные слушания являются институтом, призванным обеспечить реализацию принципа учета мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности и преследуют своей целью выявить не только коллективное мнение, но и ясно выраженное расхождение во мнениях, имеющих коллективный характер, в том числе не только выработать рекомендации по общественно значимым вопросам, но и получить общественную оценку правового акта. Федеральный законодатель, дабы устранить излишнюю дискреционность властных полномочий, установил перечень случаев, когда проведение публичных слушаний является обязательным и не зависит от усмотрения тех органов власти или должностных лиц.

Таким образом, само по себе наличие проекта о внесении изменений в Генеральный план в отношении функционального зонирования и территориальных зон в отношении территории, расположенной севернее жилого района Шуист является общественно-значимым вопросом, по которому должны были состояться публичные слушания.

При этом, судом апелляционной инстанции учитывается следующее.

В соответствии с п. 1 ст. 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.

Согласно п. 2 ст. 1 ГрК РФ, установление функциональных зон является составной частью деятельности по территориальному планированию. В свою очередь, функциональные зоны - это зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (п. 5 ст. 1 ГрК РФ). В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 18 ГрК РФ, генеральные планы городских округов отнесены к документам территориального планирования муниципальных образований.

Согласно ст. 23 ГрК РФ, которая устанавливает требования к содержанию генерального плана городского округа (в действующей редакции), в настоящее время такой генеральный план должен содержать: карту функциональных зон городского округа (п. 4 ч. 3); параметры функциональных зон (п. 2 ч. 4).

Одним из основных предназначений функционального зонирования является создание основы для установления территориальных зон в рамках иного муниципального нормативного правого акта - правил землепользования и застройки (согласно п. 8 ст. 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются, в том числе, территориальные зоны).

Так, согласно п. 2 ч. 1 ст. 31 ГрК РФ границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Согласно п. 6 ст. 1 ГрК РФ градостроительное зонирование - это зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которыми, в свою очередь, устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и эксплуатации объектов капитального строительства, предельные размеры земельных участков, предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (п. 9 ст. 1 ГрК РФ).

Содержание правил землепользования и застройки регламентировано ст. 30 ГрК РФ. В их состав, в том числе, входит карта градостроительного зонирования, на которой отображены границы территориальных зон.

Как следует из положений, предусмотренных п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", п. 1, 3 ч. 3 ст. 8 ГрК РФ, утверждение генерального плана городского округа, а также утверждение правил землепользования и застройки являются полномочиями органов местного самоуправлению по решению вопросов местного значения.

В соответствии с ч. 17 ст. 24, ч. 1 ст. 33 ГрК РФ, изменение генерального плана и правил землепользования и застройки осуществляется в том же порядке, что и их утверждение, и, соответственно, также является полномочием органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Данные полномочия органы местного самоуправления осуществляют как органы власти, а не как хозяйствующие субъекты, соответственно принятые во их исполнение акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования и всеми лицами (ст. 7 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ).

Таким образом, исходя из конституционных принципов органы местного самоуправления самостоятельны как в решении вопроса функционального зонирования территории (в рамках деятельности по утверждению и изменению генерального плана), так и в решении вопроса территориального зонирования (в рамках деятельности по утверждению и изменению правил землепользования и застройки).

Данная самостоятельность ограничена только требованиями закона и не связана волеизъявлением сторонних лиц, а также позволяет охватывать при решении указанных вопросов всю территорию соответствующего муниципального образования, а не только ту территорию, на которой отсутствуют земельные участки, находящиеся в частной собственности.

Как уже было указано, требования к порядку принятия и содержанию генерального плана и правил землепользования и застройки установлены ГрК РФ (ст. ст. 23, 24, 31 - 34), однако они никак не связывают решение вопросов по функциональному и территориальному зонированию с наличием либо отсутствием прав юридических лиц на земельные участки.

Более того, согласно п. 2 ст. 7 ЗК РФ, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Именно в рамках институтов функционального и территориального зонирования, установленных ГрК РФ, определяется правовой режим и разрешенное использование земельных участков. Поскольку функциональное и территориальное зонирование отнесено к полномочиям органов местного самоуправления, решение ими вопросов по установлению и изменению функциональных и территориальных зон само по себе не является нарушением прав собственников земельных участков, в отношении которых устанавливается (изменяется) правовой режим, а является лишь необходимым элементом установления содержания и нормативных пределов данного права.

Как указано в п. 2 ст. 7 ЗК РФ, правообладатели земельных участков не обладают абсолютной свободой в реализации своего права на использование участка, а лишь вправе выбирать любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий. То есть собственники земельных участков не вправе самостоятельно устанавливать разрешенное использование земельных участков, а вправе лишь выбирать отдельные виды использования из разрешенных в установленном порядке в рамках зонирования территории.

Кроме того, в соответствии с п.п. 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ, собственник земельного участка вправе использовать свой земельный участок не полностью по своему усмотрению, а в соответствии с разрешенным использованием. Соблюдение разрешенного использования является обязанностью правообладателей земельных участков (ст. 42 ЗК РФ).

Данные положения земельного законодательства являются одним из главных основ соблюдения основного принципа деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (п.п. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Таким образом, полномочия по решению вопросов об установлении (изменении) функциональных и территориальных зон принадлежат органам местного самоуправления и осуществляются ими на основании и в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства применительно ко всей территории муниципального образования (независимо от того, находятся ли земельные участки в частной собственности или нет).

Данные полномочия осуществляются для установления правового режима земель и объектов капитального строительства, то есть видов разрешенного использования, предельных параметров, ограничений и т.д., которые собственники и иные правообладатели земельных участков самостоятельно устанавливать не вправе, а вправе лишь выбирать из установленных органами местного самоуправления в соответствии с документами территориального планирования (генеральным планом) и градостроительного зонирования (правилами землепользования и застройки).

На основании чего, ответчики, как органы местного самоуправления, имели необходимые условия для совершения действий по вынесению предложений в рамках подготовки проекта внесения изменений в Генеральный план города Пензы, в частности, изменения жилой зоны на природно-рекреационную зону относительно спорного земельного участка. Иное означало бы лишение уполномоченного лица возможности принятия относящихся к его компетенции вопросов местного значения, в том числе в ситуации, когда принятие такого решения не получает одобрения всех заинтересованных лиц.

Вышеизложенное в совокупности и взаимосвязи свидетельствует о том, что суд сделал правильный вывод об отказе обществу в удовлетворении заявленных требований.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции, и, соответственно, не влияют на законность принятого судебного акта.

Иных доводов, которые могли послужить основанием для отмены обжалуемого решения в соответствии со ст. 270 АПК РФ, из апелляционной жалобы не усматривается.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции, разрешая спор, полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделал правильные выводы по существу требований заявителя, а также не допустил при этом неправильного применения ни норм материального права, ни норм процессуального права.

Таким образом, решение суда является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

На основании п.п. 12 п. 1 ст. 333.21 и п.п. 1 п. 1 ст. 333.40 НК РФ суд апелляционной инстанции возвращает обществу, из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1 500 руб., излишне уплаченную платежным поручением N 19 от 08.11.2017 г.

Руководствуясь ст. ст. 110, 112, 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пензенской области от 20 октября 2017 года по делу N А49-8981/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Глобал-Строй" (ОГРН 1145836005370, ИНН 5836664451), город Пенза, из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1 500 рублей, излишне уплаченную платежным поручением N 19 от 08 ноября 2017 года.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

П.В. Бажан

Судьи

А.Б. Корнилов Т.С. Засыпкина