Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 января 2018 г. N 13АП-28635/17

г. Санкт-Петербург

15 января 2018 г.

Дело N А56-53104/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 21 декабря 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 января 2018 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Толкунова В.М.

судей Лопато И.Б., Семеновой А.Б.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Волковой Т.В.,

при участии:

от заявителя: Маслова А.А., по доверенности от 24.07.2017

от заинтересованного лица: Земцова И.В., по доверенности от 22.06.2017

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-28635/2017) ООО "Стройторговля" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13.10.2017 по делу N А56-53104/2017 (судья Корушова И.М.), принятое

по заявлению ООО "Стройторговля"

к Выборгскому отделу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области

об оспаривании постановления и предписания

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Стройторговля" (далее - заявитель, ООО "Стройторговля", Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области в лице Выборгского отдела (далее - Управление, Росреестр, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 13.07.2017 N 649 и признании недействительным предписания об устранении нарушений земельного законодательства от 30.06.2017 N 649.

Решением суда от 13.10.2017 постановление Управления изменено в части назначения наказания, размер штрафа снижен до 100 000 руб. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, ООО "Стройторговля" направило апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт - об удовлетворении заявленных требований.

По мнению заявителя, акт проверки и протокол об административном правонарушении составлены с нарушением законодательства, без взаимодействия с правообладателем объекта. Кроме того, податель жалобы указывает на отсутствие в материалах дела точных обмеров и расчета площади самовольно занятого участка, произведенных Управлением, оставление судом без внимания довода Общества о занятии иного, смежного земельного участка. Общество полагает, что днем обнаружения правонарушения является 10.03.2017, в связи с чем срок давности привлечения к административной ответственности пропущен.

В судебном заседании представитель Общества поддержал доводы апелляционной жалобы. Представитель Управления против ее удовлетворения возразил.

Законность и обоснованность обжалуемого решения суда проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 18.04.2017 N 187/р-гн с целью проверки признаков административного правонарушения по результатам проведения административного обследования от 10.03.2017 N 02-01-АО 30.06.2017 инспектором Управления проведена проверка Общества по вопросам соблюдения земельного законодательства при использовании земельного участка с кадастровым номером 47:01:0110001:89, площадью 3 712 кв.м., расположенного по адресу: Ленинградская область, Выборгский район, г. Выборг, Ленинградское шоссе (рядом с магазином "Вимос"), о чем составлен акт проверки от 30.06.2017 N б/н с фототаблицей.

В ходе проверки Управлением выявлены нарушения земельного законодательства, заключающиеся в самовольном занятии, в том числе использовании части вышеуказанного участка ориентировочной площадью 2 000 кв. м. лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, а именно: часть земельного участка с кадастровым номером 47:01:0110001:89, ориентировочной площадью 2 000 кв.м. огорожена и используется Обществом для осуществления торговли строительными материалами и смесями, оказания услуг по нарезке стекла и пиломатериалов.

По указанному факту в отношении Общества был составлен протокол об административном правонарушении от 30.06.2017 по статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

13.07.2017 в отношении Общества вынесено постановление по делу N 649 о привлечении к административной ответственности согласно названной квалификации в виде штрафа в размере 150 000 руб.

Кроме того, Обществу было выдано предписание об устранении нарушения земельного законодательства от 30.06.2017 в срок до 30.12.2017 путем оформления правоустанавливающих документов на земельный участок либо путем его освобождения.

Посчитав указанные постановление и предписание незаконными и нарушающими свои права в экономической сфере, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований по существу, пришел к выводу о наличии в действиях Общества состава вмененного правонарушения, не установил нарушений процедуры привлечения к административной ответственности, однако усмотрел основания для снижения штрафа до 100 000 руб. Оснований для признания незаконным предписания об устранении нарушений земельного законодательства суд не усмотрел.

Между тем судом не учтено следующее.

Статья 7.1 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок.

Под самовольным занятием земель понимается пользование чужим земельным участком при отсутствии воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд проверяет, в том числе, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 АПК РФ).

В пункте 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" даны нижеследующие разъяснения.

При проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.

Как видно из материалов дела, вменяемое правонарушение со всеми обязательными признаками было выявлено 10.03.2017 согласно акту административного обследования объекта земельных отношений N 2-01-АО (л.д.52-53).

Вопреки мнению Управления о том, что названный акт от 10.03.2017 не может фиксировать обнаружение правонарушения во всех его элементах и признаках, необходимо указать следующее.

Согласно пункту 1 статьи 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, в том числе, является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В материалах дела содержится письмо от 28.02.2017 исх.N А-1113 (л.д. 55), указанное в акте административного обследования, в котором Комитет по управлению муниципальным имуществом и градостроительству Администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области на запрос Управления сообщил, что спорный земельный участок находится в государственной собственности и сформирован для размещения объектов торговли.

То есть, к моменту осмотра (административного обследования) и составления акта от 10.03.2017 Росреестр располагал сведениями о правообладателе земельного участка, идентифицированного определенным и известным Управлению кадастровым номером, при этом в данном акте установил, что лицом, самовольно занимающим земельный участок, является Общество. То есть, признаки, указывающие на событие и субъект (лицо, причастное к совершению) правонарушения, к моменту составления акта от 10.03.2017 были уже установлены, в связи с чем правонарушение можно признать обнаруженным.

В случае выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, результаты такого обследования оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений (ч. 3 ст. 71.2 Земельного кодекса Российской Федерации, далее - ЗК РФ).

Порядок проведения административного обследования объекта земельных отношений регламентирован Правилами проведения административного обследования объектов земельных отношений, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.03.2015 N 251 (далее - Правила).

Правилами предусмотрено оформление акта административного обследования объекта земельных отношений в случае выявления по итогам проведения административного обследования объектов земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность (п. 8 Правил).

Вместе с тем, непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, является самостоятельным поводом к возбуждению дела об административном правонарушении (пп. 1 п. 1 ст. 28.1 КоАП РФ), ввиду чего применительно к особенностям рассматриваемого состава правонарушения, наличие этих данных после проведенного соответствующим должностным лицом административного обследования может исключать необходимость проведения внеплановой проверки на основании п. 2 ч. 6 ст. 71.1 ЗК РФ.

Исходя из п. 2 ч. 6 ст. 71.1 ЗК РФ, выявление по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, может служить одним из оснований для проведения внеплановой проверки. Однако в силу положений ст. 28.1 КоАП РФ право уполномоченного должностного лица административного органа на возбуждение дела об административном правонарушении не обусловлено обязательным проведением проверки и не исключает возможность возбуждения дела без проведения проверки.

Проведение внеплановой проверки по основанию, предусмотренному п. 2 ч. 6 ст. 71.1 ЗК РФ, направлено в первую очередь на собирание доказательств, которые необходимы для установления события административного правонарушения в выявленных по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаках нарушений требований законодательства Российской Федерации, как повода к возбуждению дела об административном правонарушении, но не является обязательной стадией, предшествующей возбуждению дела.

Ссылка Управления на то, что по результатам составления акта от 10.03.2017 еще не имелось достаточных, обязательных сведений для возбуждения дела об административном правонарушении ввиду необходимости получения данных об ИНН и ОГРН заявителя, отклоняется в силу несостоятельности. Как отмечено выше, обстоятельства, указывающие на событие и субъект правонарушения, к моменту составления акта от 10.03.2017 были установлены. Иные сведения, указываемые Управлением, могли быть установлены в ходе административного расследования и дальнейшего производства по делу об административном правонарушении.

То есть, в рассматриваемом случае, исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления, правонарушение можно считать обнаруженным с момента осмотра (обследования) и составления соответствующего акта от 10.03.2017.

Одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение сроков давности привлечения к административной ответственности (пункт 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ).

Для рассматриваемого правонарушения статьей 4.5 КоАП РФ предусмотрен общий - двухмесячный срок давности привлечения к административной ответственности. Следовательно, с 10.03.2017 к моменту вынесения оспоренного постановления 13.07.2017 данный срок давности истек.

Таким образом, апелляционный суд приходит к выводу о нарушении срока давности привлечения к административной ответственности, что самостоятельно влечет признание незаконным и отмену оспоренного постановления о наложении административного штрафа.

Кроме того, согласно статье 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела.

В соответствии со статьей 26.1 КоАП РФ установление лица, совершившего противоправное действие (бездействие), за которое данным Кодексом предусмотрена административная ответственность, и его виновность входит в предмет доказывания и относится к обстоятельствам, подлежащим выяснению по делу об административном правонарушении.

Установление виновности предполагает доказывание не только вины субъекта, но и его непосредственной причастности к совершению действия, то есть объективной стороны деяния (необходимо доказать, что именно данное лицо совершило административное правонарушение).

Выяснение указанного вопроса имеет основополагающее значение для всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела и своевременного привлечения виновного лица к административной ответственности.

Согласно части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В качестве доказательств использования Обществом спорного земельного участка административный орган представил фотоматериалы к акту проверки от 30.06.2017. Между тем Общество отрицает занятие вмененной площади земельного участка - 2 000 кв.м. и принадлежность всех объектов, отображенных на фотоматериалах и акте проверки от 30.06.2017 (стекольной и т.д.), указывает, что согласно договору аренды от 01.03.2017 N 3-ТВС (л.д.123-134) занимает иной, смежный земельный участок с кадастровым номером 47:01:01-10-001:00008, расположенный, как не спорит Управление, в непосредственной близости со спорным земельным участком. Управление убедительно не пояснило в суде порядок отнесения тех или иных наземных объектов к деятельности именно заявителя.

Кроме того, статья 7.1 КоАП РФ предусматривает для юридических лиц ответственность в виде наложения административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, - от 2 до 3 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

Согласно примечанию к указанной статье в случае самовольного занятия части земельного участка административный штраф, рассчитываемый из размера кадастровой стоимости земельного участка, исчисляется пропорционально площади самовольно занятой части земельного участка.

Кадастровая стоимость земельного участка с кадастровым номером 47:01:0110001:89 площадью 3 712 кв.м. составляет, согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости, 13 401 619,20 руб.

Согласно материалам дела спорный земельный участок имеет кадастровую стоимость, что с учетом вменения Обществу занятия части земельного участка означает расчет штрафа - от 2 до 3 процентов кадастровой стоимости земельного участка пропорционально площади самовольно занятой части земельного участка, но не менее ста тысяч рублей.

Административный орган должен надлежащим образом установить площадь участка, занятого правонарушителем, поскольку это, помимо правильного расчета штрафа (то есть, определения законной меры наказания), влечет иные правовые последствия для правонарушителя, в том числе на будущее время и в отношениях с третьими лицами (правообладателями участка и т.д.).

Между тем Управление убедительно не подтвердило в суде проведение объективных замеров земельного участка с выявлением площади 2 000 кв.м. металлической рулеткой, указанной в акте от 30.06.2017 в качестве средства измерения.

В постановлении и в протоколе об административном правонарушении указана "ориентировочная" площадь земельного участка, занятого Обществом, -2 000 кв. м.

Позднее в пояснениях суду первой инстанции (л.д.103) административный орган указал иную площадь земельного участка, которая составила 1 989, 79 кв. м.

Подобная противоречивость, недостоверность юридически значимых данных, описывающих правонарушение, носит неустранимый характер и свидетельствует о неполном и необъективном установлении Управлением существенных обстоятельств, значимых для рассмотрения дела об административном правонарушении.

Кроме того, пунктом 2 статьи 8.3 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлено, что мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями проводятся уполномоченными должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых руководителем или заместителем руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Указанной статьей 8.3 к мероприятиям по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями отнесены административные обследования объектов земельных отношений.

Между тем такого утвержденного задания к началу проведения административного обследования (акт от 10.03.2017) Управлением не представлено, сведений о нем в самом акте не указано.

Поскольку в силу изложенного выводы о правонарушении основаны на ненадлежащих доказательствах, предписание Управления следует признать недействительным.

По совокупности изложенного решение суда следует отменить с принятием по делу нового судебного акта - об удовлетворении заявленных требований.

Нарушений норм процессуального права, влекущих в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловную отмену судебного акта, не установлено.

На основании вышеизложенного и руководствуясь статьями 176, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13.10.2017 по делу N А56-53104/2017 отменить.

Заявленные требования удовлетворить.

Признать незаконным и отменить постановление от 13.07.2017 N 649 о назначении административного наказания и признать недействительным предписание от 30.06.2017 N 649 об устранении нарушения земельного законодательства, вынесенные Выборгским отделом Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области в отношении общества с ограниченной ответственностью "Стройторговля".

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

И.Б. Лопато А.Б. Семенова