Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 января 2018 г. N 15АП-20828/17

город Ростов-на-Дону

18 января 2018 г.

дело N А32-23160/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 17 января 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 января 2018 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Сулименко О.А., судей Гуденица Т.Г., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ковалевой В.Ю.,

при участии:

от заявителя: представитель не явился, извещен надлежащим образом;

от заинтересованного лица: представитель по доверенности от 16.11.07 - Манаенкова В.В., паспорт,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу федерального государственного бюджетного научного учреждения "Всероссийский научно-исследовательский институт цветоводства и субтропических культур"

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.10.2017 по делу N А32-23160/2017, принятое судьей Шкирой Д.М.,

по заявлению федерального государственного бюджетного научного учреждения "Всероссийский научно-исследовательский институт цветоводства и субтропических культур" (ИНН 2319010293, ОГРН 1022302831154)

к заинтересованным лицам: Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Краснодарскому краю и Республике Адыгея, Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Краснодарскому краю и Республике Адыгея в лице Сочинского межрайонного отдела ветеринарного и фитосанитарного надзора

о признании недействительным предписания,

УСТАНОВИЛ:

государственное бюджетное научное учреждение "Всероссийский научно-исследовательский институт цветоводства и субтропических культур" (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Краснодарскому краю и Республике Адыгея (Сочинский межрайонный отдел ветеринарного и фитосанитарного надзора) (далее - управление) от 06.03.2017 N 09-09/ВП-39.

Заявленные требования мотивированы тем, что данные о 72,0097 га, заросших сорной и древесно-кустарниковой растительностью, не обоснованны. На каждом из перечисленных в акте участков присутствуют фрагментарно один и более видов угодий, находящихся на балансе института. Выводы сделаны проверяющими на основании визуального осмотра, без применения надлежащих технических средств. Земельные участки с кадастровыми номерами 23:49:0308002:3786, 23:49:0308002:4119, 23:49:0205005:1945, 23:49:0306004:4637, входящие в единое землепользование с кадастровым номером 23:49:000000:180, переданы иным лицам с целью размещения на них растворо-бетонного участка для строительства олимпийских объектов. Порча земель административным органом не доказана.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 24.10.2017 в удовлетворении заявленных требований отказано. Решение мотивировано тем, что предписание административного органа от 06.03.2017 N 09-9/ВП-39 является законным и обоснованным, так как учреждением не предприняты все от него зависящие меры по надлежащему использованию земель сельскохозяйственного назначения.

Государственное бюджетное научное учреждение "Всероссийский научно-исследовательский институт цветоводства и субтропических культур" обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просило решение суда первой инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить, признать предписание недействительным. В обоснование апелляционной жалобы указывает следующее. Предписание обязывает учреждение к выполнению действий в нарушение Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Требование вырубить кустарники, скосить растительность не соответствует проводимым в марте месяце мероприятиям. Требование о проведении мероприятий, исключающих перекрытие плодородного слоя почвы, сформировано управлением без подтверждения уничтожения плодородного слоя почвы. Термин "вовлечение в сельскохозяйственный оборот" в законе отсутствует.

В отзыве на апелляционную жалобу административный орган просит оставить решение суда первой инстанции без изменения.

В судебном заседании представитель управления дал суду пояснения об обстоятельствах и материалах дела, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя управления, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 26.01.2017 N 09-09/ВП-39 административным органом в отношении Федерального государственного бюджетного научного учреждения "Всероссийский научно- исследовательский институт цветоводства и субтропических культур" проведена внеплановая выездная проверка с целью контроля исполнения ранее выданного предписания от 05.09.2016 N 09-09/П294. По итогам проверки составлен акт от 06.03.2017 N 09-09/ВП-39.

По результатам проверки установлено следующее.

На земельных участках с кадастровыми номерами 23:49:0301015:1192, 23:49:0301016:1038, 23:49:0301016:1037, 23:49:0301015:1193, 23:49:0301015:1049, 23:49:0308002:3787, 23:49:0308002:3785, 23:49:0308007:1552, 23:49:0308007:1554, 23:49:0308002:2549, 23:49:0308002:2548, 23:49:0308001:359, 23:49:0308001:361, 23:49:0308001:1080, 23:49:0301014:1100, 23:49:0308002:2540, 23:49:0308002:1797, 23:49:0308002:2544, 23:49:0308002:2542, 23:49:0308002:4120, 23:49:0308002:3786, 23:49:0301013:1019, 23:49:0306004:3053, 23:49:0306004:4638, 23:49:0306004:3054, 23:49:0306004:4639, 23:49:0306004:4635, 23:49:0306004:4636, 23:49:0205005:446, 23:49:0308002:3788, 23:49:0308002:5262 единого землепользования с кадастровым номером 23:49:0000000:180 не проведен комплекс организационно-хозяйственных агрономических мероприятий, направленных на уничтожение сорной (ожина), древесно-кустарниковой (акация, ольха) растительности, выявлен сухостой сорной растительности, не выполнены установленные требования и обязательные мероприятия по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, а также не выполнено предписание от 05.09.2016 N 09-09/П294;

На земельном участке с кадастровым номером 23:49:0308002:3786 единого землепользования с кадастровым номером 23:49:0000000:180 не проведен комплекс организационно-хозяйственных агрономических мероприятий, направленных на уничтожение сорной (ожина), древесно-кустарниковой (акация, ольха) растительности, выявлен сухостой сорной растительности, не выполнены установленные требования и обязательные мероприятия по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, а также не проведены организационно-хозяйственные мероприятия, исключающие перекрытие плодородного слоя почвы (захламление территории строительными материалами - строительные кольца, трубы) и бытовым мусором (битое стекло, испорченная бытовая техника), а также не выполнено предписание от 05.09.2016 N 09-09/П294;

На земельном участке с кадастровым номером 23:49:0308002:4119 единого землепользования с кадастровым номером 23:49:0000000:180 не проведен комплекс организационно-хозяйственных мероприятий, исключающих перекрытие плодородного слоя почвы (захламление территории строительными материалами - брусчатка, доски, строительные леса), а также не выполнено предписание от 05.09.2016 N 09-09/П294;

На земельных участках с кадастровыми номерами 23:49:0205005:1945, 23:49:0306004:4637 единого землепользования с кадастровым номером 23:49:0000000:180 не проведен комплекс организационно-хозяйственных мероприятий, исключающие перекрытие плодородного слоя почвы (плодородный слой почвы не вовлечен в сельскохозяйственный оборот, осуществляется складирование инертных материалов - щебень, песок), а также не выполнено предписание от 05.09.2016 N 09-09/П294.

Административным органом вынесено предписание от 06.03.2017 N 09-9/ВП-39 об устранении выявленных нарушений требований земельного законодательства Российской Федерации.

Не согласившись с вынесенным предписанием, институт обратился в суд с настоящим заявлением.

В силу положений статей 198, 200, 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установление одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Частью 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) закреплена обязанность должностных лиц органа государственного контроля (надзора), проводивших проверку, в случае выявления нарушений обязательных требований, выдать предписание об устранении выявленных нарушений.

Согласно пункту 2 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти.

Пунктом 5 названной статьи предусмотрено, что должностные лица органов государственного земельного надзора имеют право, в том числе: осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации (подпункт 1) и выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки (подпункт 5).

Согласно Положению о государственном земельном надзоре, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 N 1 (далее - Положение N 1), государственный земельный надзор осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и их территориальными органами.

Из 4 указанного Положения следует, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением:

а) требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

б) требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

в) требований, связанных с обязательным использованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности;

г) требований в области мелиорации земель, при нарушении которых рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляют органы государственного земельного надзора;

д) предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

При осуществлении государственного земельного надзора должностные лица федеральных органов исполнительной власти, указанных в пункте 2 настоящего Положения, пользуются правами, установленными пунктом 5 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации, соблюдают ограничения и выполняют обязанности, установленные Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 20 Положения N 1).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 327 утверждено Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Пунктом 6.4 указанного Положения предусмотрено, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения нарушений законодательства Российской Федерации.

Таким образом, управление обладает соответствующими полномочиями на осуществление проверочных мероприятий и выдачу в рамках своей компетенции предписания.

Согласно положениям части 2 статьи 7, статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы.

В силу положений части 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Согласно пункту 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения; защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия; защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации.

Суд установил, что обследованные в ходе проверки земельные участки земельные участки входят в единое землепользование с кадастровым номером 23:49:0000000:180, которое предоставлено Федеральному государственному бюджетному научному учреждению "Всероссийский научно-исследовательский институт цветоводства и субтропических культур" на праве постоянного (бессрочного) пользования. Указанный земельный участок входит в категорию земель сельскохозяйственного назначения, однако учреждением не предприняты все от него зависящие меры по надлежащему использованию, а именно административным органом обнаружены дикорастущие кустарники, сорная растительность, перекрытие плодородного слоя почвы, на земельных участках не проводятся работы по возделыванию сельскохозяйственной продукции.

Суд исследовал довод учреждения о том, что земельные участки с кадастровыми номерами 23:49:0308002:3786, 23:49:0308002:4119, 23:49:0205005:1945, 23:49:0306004:4637, входящие в единое землепользование с кадастровым номером 23:49:0000000:180, были переданы третьим лицам на основании приказа Министерства регионального развития Российской Федерации от 12.12.2011 N 177-ОИ с целью размещения на них растворо-бетонного участка для строительства олимпийских объектов. Вместе с тем, согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости указанные земельные участки входят в состав земельного участка с кадастровым номером 23:49:0000000:180, который принадлежит на праве постоянного (бессрочного) пользования учреждению, а также являются землями сельскохозяйственного назначения. Земельные участки с кадастровыми номерами 23:49:0205005:1945, 23:49:0306004:4637 непригодны для возделывания сельскохозяйственных культур, что подтверждается заключением испытательной лаборатории, однако указанные участки не выведены из категории земель сельскохозяйственного назначения. В настоящее время учреждением ведется работа по исключению земельного участка с кадастровым номером 23:49:0000000:180 из категории земель сельскохозяйственного назначения.

По существу наличие выявленных нарушений учреждением не опровергнуто.

Доводы апелляционной жалобы судебная коллегия отклоняет.

Указание на то, что работы по вырубке кустарников, покосу растительности не могло быть проведено на дату выдачи предписания (096.03.2017), противоречит содержанию предписания, согласно которому указанные в предписании работы должны быть проведены в срок до 06.08.2017.

Довод о том, что требование о проведении мероприятий, исключающих перекрытие плодородного слоя почвы, сформировано управлением без подтверждения уничтожения плодородного слоя почвы, также противоречит материалам дела. Предписание указывает на необходимость освобождения земель от строительного и бытового мусора, для чего не требуется проведение специальных исследований.

Учреждение также указывает, что термин "вовлечение в сельскохозяйственный оборот" в законе отсутствует.

Вместе с тем, учреждением ни в суд первой инстанции, ни в суд апелляционной инстанции не представлено никаких доказательств, свидетельствующих о том, что после вынесения предписания институт испытывал трудности с его исполнением. Запросы о разъяснении предписания в административный орган не направлялись.

Обязанность использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением, осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы, закреплены в законе.

Доводы учреждения на этот счет свидетельствуют о злоупотреблении правом, поскольку доступные способы исполнения предписания учреждение не использовало.

Таким образом, судом сделан вывод, что предписание административного органа от 06.03.2017 N 09-9/ВП-39 является законным и обоснованным, так как учреждением не предприняты все от него зависящие меры по надлежащему использованию земель сельскохозяйственного назначения.

Суд первой инстанции правомерно указал на то, что в силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган, принявший решение.

Вместе с тем, обязанность доказывания нарушенного права в соответствии со статьей 65 АПК РФ лежит на заявителе.

Однако, учреждением в материалы дела не представлено доказательств того, что установленные в ходе проверки обстоятельства не соответствуют действительности, земельные участки, предназначенные для сельскохозяйственного использования, использовалась им полностью в соответствии с целевым назначением.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

С учетом изложенного арбитражный суд апелляционной инстанции находит обжалуемое решение суда первой инстанции законным, обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела и не усматривает правовых оснований для его отмены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.10.2017 по делу N А32-23160/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через Арбитражный суд Краснодарского края в течение двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

О.А. Сулименко

Судьи

Т.Г. Гуденица С.С. Филимонова