Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 19 января 2018 г. N 10АП-18888/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 11 мая 2018 г. N Ф05-5634/18 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Москва

19 января 2018 г.

Дело N А41-39454/17

Резолютивная часть постановления объявлена 16 января 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 января 2018 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Диаковской Н.В.,

судей Марченковой Н.В., Панкратьевой Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Ефимовым А.В.,

при участии в заседании:

от ИП Ихнева С.Л. : представитель не явился, извещен надлежащим образом;

от администрации Клинского муниципального района Московской области: Гудкова О. С. по доверенности от 20.09.2017;

от ООО "СЕЛЕВИНО": представитель не явился, извещено надлежащим образом;

от ФГБУ "ФКП Росреестра" в лице филиала по Московской области: представитель не явился, извещено надлежащим образом;

от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области: представитель не явился, извещено надлежащим образом;

от Прокуратуры Московской области: Еременко Е.В. по удостоверению.

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Ихнева Сергея Леонадовича на решение Арбитражного суда Московской области от 05 октября 2017 года по делу N А41-39454/17, принятое судьей Бирюковой Р.Ш., по заявлению индивидуального предпринимателя Ихнева Сергея Леонадовича к администрации Клинского муниципального района Московской области об оспаривании ненормативных актов, при участии в деле третьих лиц: общества с ограниченной ответственностью "СЕЛЕВИНО"; Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" (ФГБУ "ФКП Росреестра") в лице филиала по Московской области; Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области; Прокуратуры Московской области,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Ихнев Сергей Леонидович (далее - ИП Ихнев С.Л., заявитель, предприниматель) обратился в Арбитражный суд Московской области с заявлением (с учетом принятых судом уточнений - л. д. 26, том 1) к администрации Клинского муниципального района Московской области (далее - администрация, заинтересованное лицо) со следующими требованиями:

- признать незаконным постановление администрации Клинского муниципального района N 532 "Об отмене постановления администрации Клинского муниципального района от 05.12.2008 N 2517" от 05.05.2015, в части отмены пункта 1.2 постановления администрации Клинского муниципального района N 2517 от 05.12.2008 "Об изменении разрешенного использования земельных участков";

- признать незаконным п. 1.2 постановления администрации Клинского муниципального района N 521 "Об возврате вида разрешенного использования земельных участков" от 03.03.2017.

В деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственность "СЕЛЕВИНО", Федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" в лице филиала по Московской области, Управление федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области, Прокуратура Московской области.

Решением Арбитражного суда Московской области от 05 октября 2017 года по делу N А41-39454/17 в удовлетворении заявления отказано (л. д. 157-161, том 1).

Не согласившись с решением суда, предприниматель обратился в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, полагая, что судом первой инстанции нарушены нормы материального права, а также в связи неполно выяснены обстоятельства, имеющих значение для дела.

Дело рассмотрено в отсутствие представителей общества с ограниченной ответственностью "СЕЛЕВИНО", ФГБУ "ФКП Росреестра", управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела (в том числе публично путем размещения информации на официальном сайте суда www.10aas.arbitr.ru).

В судебном заседании арбитражного апелляционного суда представитель предпринимателя поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить, заявленные требования удовлетворить.

Представители администрации и прокуратуры Московской области возражали против доводов апелляционной жалобы, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, проанализировав доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, Десятый арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены решения суда.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Ихневу Сергею Леонидовичу принадлежит на праве собственности земельный участок с кадастровым номером 50:03:0020180:146, площадью 26 600 кв. м., категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, расположенный по адресу: Московская область, Клинский район, городское поселение Клин, д. Селевино, д. 13, что подтверждается выпиской из ЕГРН и свидетельством о государственной регистрации права (л. д. 96, том 1).

Право собственности на земельный участок с кадастровым номером 50:03:0020180:146 зарегистрировано за Ихневым Сергеем Леонидовичем - 06.03.2009, но основании протокола общего собрания участников ООО "Селевино" от 30.01.2009 N 1/2009 и Акта приема-передачи имущества выделяемого в натуре от 30.01.2009.

В дальнейшем на основании постановления администрации Клинского муниципального района от 05.12.2008 N 2517 "Об изменении разрешенного использования земельных участков", был изменен вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 50:03:0020180:146 с "для сельскохозяйственного производства" на "для дачного строительства" (л. д. 89-90, том 1).

Администрацией Клинского района Московской области 05 мая 2015 года принято постановление N 532 "Об отмене постановления администрации Клинского муниципального района от 05.12.2008 N 2517" (л. д. 18, том 1) которым на основании протеста Клинской городской прокуратуры N 7-2015 от 09.04.2015 постановление администрацией Клинского района Московской области от 05.12.2008 N 2517 полностью отменено, в том числе в отношении земельного участка с кадастровым номером 50:03:0020180:146 (п. 1.2 постановления администрации Клинского муниципального района от 05.12.2008 N 2517).

В соответствии с указанным постановлением 29.09.2015 в ГКН внесены изменения в вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 50:03:0020180:146.

На основании указанного выше постановления от 05.05.2015 N 532, администрацией Клинского муниципального района принято постановление от 03.03.2017 N 521 "Об возврате вида разрешенного использования земельных участков" (л. д. 20, том 1), в соответствии с которым вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 50:03:0020180:146 площадью 26 600 кв.м. изменен на "сельскохозяйственное производство" (п. 1.2 постановления от 03.03.2017 N 521).

Посчитав что, изменение вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 50:03:0020180:146 путем принятия администрацией Клинского муниципального района постановлений от 05.05.2015 N 532 и от 03.03.2017 г. N 521 нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, заявитель обратился в суд.

Арбитражный апелляционный суд согласен с выводом суда первой инстанции о наличии оснований для отказа в удовлетворении заявления в связи со следующим.

Статьей 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Конституционный Суд РФ в определении от 22.03.2012 N 486-О-О указал, что решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

В соответствии с пунктом 4 статьи 7, статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, муниципальный орган обязан обосновать необходимость отмены правового акта, указать на несоответствие его содержания нормам права; названное полномочие не может быть реализовано произвольно.

Как правильно указал суд первой инстанции, реализация органом местного самоуправления предусмотренных полномочий по отмене ранее принятого акта не может и не должна основываться только на формальном праве его отмены. Орган местного самоуправления должен доказать несоответствие отменяемого акта требованиям действующего законодательства, а отменяющий акт должен соответствовать закону, не нарушать права и законные интересы заинтересованных лиц, произвольно ограничивая их субъективные права.

Основанием для принятия администрацией Клинского района Московской области постановления от 05.05.2015 N 532 "Об отмене постановления администрации Клинского муниципального района от 05.12.2008 N 2517" является протест Клинской городской прокуратуры N 7-2015 от 09.04.2015

Указанный протест принят Клинской городской прокуратурой по результатам проведенной поверки соблюдения законодательства в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Статьей 3 Земельного кодекса РФ (ЗК РФ) установлено, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Статья 7 Земельного кодекса РФ предусматривает, что земли сельскохозяйственного назначения, как и другие категории земель, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Как следует из материалов дела, на момент принятия решения об изменении вида разрешенного использования спорного земельного участка земельный участок сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 50:03:0020180:146 принадлежал на праве собственности обществу с ограниченной ответственностью "Селевино" на основании акта приема-передачи имущества в собственность в счет формирования доли в уставном капитале от 11.08.2008, протокола учредительного собрания участников общества с ограниченной ответственностью "Селевино" N 2/2008 от 11.08.2008.

В соответствии со статьей 42 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Согласно пункту 1 статьи 78 Земельного кодекса РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно- исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей:

- гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество;

- хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями;

- некоммерческими организациями, в том числе потребительскими кооперативами, религиозными организациями;

- казачьими обществами;

- опытно-производственными, учебными, учебно-опытными и учебно-производственными подразделениями научных организаций, образовательных организаций, осуществляющих подготовку кадров в области сельского хозяйства, и общеобразовательных организаций;

- общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.

При этом в соответствии с пунктом 6 статьи 27 Земельного кодекса РФ оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Образование земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения регулируется настоящим Кодексом и Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

В силу пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" его действие не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями.

Оборот указанных земельных участков регулируется Земельным кодексом РФ.

Согласно абзацу 2 пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ, любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Градостроительный кодекс РФ определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны.

Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (п. 6 ст. 1, п. 3 ч. 2 и ч. 6 ст. 30, чч. 1, 6 ст. 36, ч. 5 ст. 37).

Исходя из изложенного, суд первой инстанции обоснованно указал, что для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены.

Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки, в том числе для дачного строительства, и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

В обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 04.06.2014 указано, что зоны сельскохозяйственного использования, а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения, могут включаться в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов.

В соответствии с вышеизложенными положениями и правил п. 2 ст. 7 ЗК РФ земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, могут включаться в состав указанных территориальных зон в границах населенных пунктов в результате перевода этих земельных участков в иную категорию - "земли населенных пунктов".

Однако до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства гражданам и их объединениям.

С учетом изложенного изменение вида разрешенного использования земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения для дачного строительства возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

В данном случае при изменении вида разрешённого использования спорного земельного участка решение о переводе данного земельного участка в иную категорию не принималось, следовательно, решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка сельскохозяйственного назначения на "дачное строительство" было принято с нарушением норм действующего законодательства.

Приказом Министерства экономического развития РФ от 01.09.2014 N 540 утвержден Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, в соответствии с которым такого отдельного вида разрешенного использования, как "для ведения дачного строительства" не предусмотрено, в тоже время предусматривается вид разрешенного использования: "Малоэтажная жилая застройка (индивидуальное жилищное строительство; размещение дачных домов и садовых домов)".

Следовательно, размещение дачных домов, то есть дачное строительство, может осуществляться только на земельных участках с соответствующим видом разрешенного использования, отнесенных к категории земель: "земли населенных пунктов".

Кроме того, согласно пункту 1 статьи 78 Земельного кодекса РФ хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

Согласно пункту 2 статьи 81 Земельного кодекса РФ порядок предоставления земельных участков гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства устанавливается настоящим кодексом, федеральным законом о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан.

В силу статье 2 Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических, и дачных объединениях граждан" (далее - закон N 66-ФЗ) данный закон регулирует отношения, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства, и устанавливает правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, порядок их создания.

Нормы Земельного кодекса РФ и Закона N 66-ФЗ (на момент изменения вида разрешенного использования земельного участка) допускают использование для дачного строительства тех земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения, которые предоставлены для этих целей в установленном порядке физическим лицам и некоммерческим объединениям граждан.

При этом предусмотрено предварительное проведение зонирования территорий для определения мест размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, создание соответствующих некоммерческих объединений граждан.

В соответствии со статьями 12, 14 и 16 закона N 66-ФЗ (на момент изменения вида разрешенного использования земельного участка) орган местного самоуправления, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, предоставляет членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения земельные участки в собственность или на ином вещном праве. При этом допускается использование для дачного строительства тех земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения, которые предоставлены для этих целей в установленном порядке некоммерческим объединениям граждан. Предоставление земельных участков для размещения дачного некоммерческого объединения граждан осуществляется после государственной регистрации некоммерческого объединения, созданного в результате учреждения либо реорганизации другого садоводческого, огороднического или дачного объединения.

Согласно вышеуказанным нормам, в соответствии с действовавшим на момент принятия решения об изменении вида разрешенного использования спорного земельного участка, земельные участки для дачного строительства могли представляться гражданам или дачным некоммерческим объединениям.

Как правильно указал суд первой инстанции, на момент принятия решения об изменении вида разрешенного использования спорного земельного участка он принадлежал на праве собственности коммерческой организации - общество с ограниченной ответственностью "Селевино", и именно указанное лицо обращалось в орган местного самоуправления с заявлением об изменении вида разрешенного использования, принадлежащего ему на праве собственности земельного участка.

Кроме того, земельные участки не могли предоставляться коммерческим организациям в целях их использования для дачного строительства.

При таких обстоятельствах суд считает, что орган местного самоуправления имел право в административном порядке принимать оспариваемые решения.

Суд первой инстанции также обоснованно принял во внимание то обстоятельство, что в материалах дела отсутствуют доказательства, свидетельствующие о том, что в настоящее время предприниматель приступил к использованию земельного участка по целевому назначению "для дачного строительства" (получена разрешительная документация на строительство, осуществлено дачное строительство и т.д.) в материалы дела не представлено, в связи с чем, права собственника по владению и использованию земельного участка в данном случае, при принятии органом местного самоуправления оспариваемого решения, не нарушены.

Учитывая изложенное выше, оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Возражениями истца, изложенными в жалобе, не опровергаются выводы суда первой инстанции. Несогласие с оценкой имеющихся в деле доказательств и с толкованием судом первой инстанции норм права, подлежащих применению в деле, не свидетельствует о том, что судом допущены нарушения, не позволившие всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Доводы апелляционной жалобы проверены апелляционным судом и отклонены, поскольку противоречат фактическим обстоятельствам дела, основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства и не могут повлиять на законность и обоснованность принятого решения суда первой инстанции.

Предпринимателем не приведено фактов, которые не были учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу.

Учитывая изложенное выше, апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 05 октября 2017 года по делу N А41-39454/17 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Московского округа через Арбитражный суд Московской области в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Диаковская

Судьи

Н.В. Марченкова Н.А. Панкратьева