Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 22 января 2018 г. N 07АП-11082/17

г. Томск

22 января 2018 г.

Дело N А27-18542/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 15.01.2018.

Постановление изготовлено в полном объеме 22.01.2018.

Седьмой арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Павлюк Т. В.

судей: Марченко Н.В.

Усаниной Н.А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Большаниной Е.Г.

при участии:

от заявителя: Воеводин А.Ю., представитель по доверенности от 25.12.2017, паспорт;

от заинтересованного лица: Набережнев С.А., представитель по доверенности от 31.12.2017, паспорт; Кузнецов О.Ю., представитель по доверенности от 31.12.2017, паспорт;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу

Сибирского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на Решение суда первой инстанции Арбитражный суд Кемеровской области от 24 октября 2017 года по делу N А27-18542/2017 (07АП-11082/17)

по заявлению акционерного общества "СУЭК-Кузбасс", г. Ленинск-Кузнецкий (ОГРН 1074212001368, ИНН 4212024138)

к Сибирскому Управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, г. Кемерово, в лице Ленинского территориального отдела, Ленинск-Кузнецкий (ОГРН 1034205004525, ИНН 4200000206)

о признании пункта 1 предписания N 08-08-32 от 10.07.2017 недействительным,

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество "СУЭК-Кузбасс" (далее - АО "СУЭК-Кузбасс", Общество, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным пункта 1 предписания Сибирского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Управление, Ростехнадзор) N 08-08-32 от 10.07.2017.

Решением суда от 24.10.2017 (резолютивная часть объявлена судом 17.10.2017) заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда, Управление обратилось в суд апелляционной инстанции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. Апелляционная жалоба мотивирована неполным выяснением обстоятельств дела.

Заявитель в отзыве, на апелляционную жалобу представленном в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), представитель в судебном заседании, доводы апелляционной жалобы отклонил, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представители Управления доводы апелляционной жалобы поддержали, настаивали на ее удовлетворении.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыв, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как установлено судом первой инстанции, 10.07.2017 на основании Приказа Сибирского управления Ростехнадзора от 01.02.2017 N 01-06-01/86 "О назначении должностного лица, уполномоченного осуществлять постоянный государственный надзор" в отношении АО "СУЭК-Кузбасс" была проведена проверка соблюдения требований промышленной безопасности. По итогам данной проверки было выявлено нарушение, которое выразилось в том, что по итогам работы в первом полугодии 2017 г. объем проведения подготовительных выработок на участке "Сычевский" составил 391 п.м. при утвержденном и согласованном годовом плане 1280 п.м. По итогам проверки составлен акт от 10.07.2017 г. и выдано предписание об устранении выявленных нарушений. Полагая, что пункт 1 указанного предписания является незаконным, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим требованием.

Удовлетворяя требования, суд первой инстанции пришел к выводу о обоснованности заявленных требований.

Седьмой арбитражный апелляционный суд соглашается с данными выводами суда по следующим основаниям.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предусматривает, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Из указанных норм следует, что обязательным условием выдачи любого предписания является установленный в ходе проверки факт нарушения проверяемым лицом требований законодательства.

При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Выданное предписание не должно носить признаки формального выполнения требований. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 N 2423/13 разъяснено, что исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Следовательно, предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий государственного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно отвечать принципу правовой определенности и содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, в соответствии с какими конкретно нормами права, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений.

Предписание Ростехнадзора является ненормативным правовым актом, влекущим определенные правовые последствия для лица, которому выдано это предписание.

Предписание следует считать законным, если оно вынесено с соблюдением установленного порядка и содержит указания, позволяющие для определенной организации однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения, предусмотренного законодательством или нормативными документами и являющегося обязательным, и возможные действия по устранению выявленного нарушения.

В противном случае предписание возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности.

Несоблюдение вышеупомянутых требований влечет неисполнимость вынесенного ненормативного правового акта, и, соответственно, его недействительность.

Как следует из материалов дела, 10.07.2017 обществом получено предписание. Срок исполнения предписания 10.08.2017, то есть срок для исполнения составляет 1 месяц.

Согласно пункту 1 предписания АО "СУЭК-Кузбасс" в первом полугодии 2017 г. объем проведения подготовительных выработок на участке Сычевский составил 391 п.м. при утвержденном и согласованном годовом плане 1280 п.м. Нарушены ст.22 Федерального Закона о недрах, п.30 Инструкции по согласованию годовых планов развития горных работ", при этом как верно отметил суд, из пункта 1 предписания не ясно, что имел в виду контролирующий орган, поскольку исходя из вмененного нарушения Обществу необходимо либо выполнить объем проведения подготовительных выработок на участке "Сыческий" в размере 889 п.м. (1280 п.м. по плану - 391 п.м. по факту) либо внести изменения в проект (план развития горных работ (далее-ПРГР) и согласовать его с Ростехнадзором.

Между тем, согласно графику проведения подготовительных выработок плана развития горных работ, максимальный объем возможный к проведению составляет 500 п.м. в месяц, и в случае выполнения указанного объема, указанное в п.1 Предписания нарушение устранено не будет, так как недовыполнено 889 п.м.

Таким образом, арбитражный суд первой инстанции, правомерно указал, что выполнить объем в указанные сроки невозможно.

При этом суд апелляционной инстанции отклоняет довод апеллянта о том, что общество не воспользовалось правом на продление срока выполнения предписания, поскольку нормативный срок внесения изменений в план развития горных работ выходил за годовой срок его действия.

В части вывода о том, что если контролирующим органом имелось ввиду внести изменения в проект (план развития горных работ (далее-ПРГР) и согласовать его с Ростехнадзором, то в рассматриваемом случае порядок внесения изменений в ПРГР установлен Инструкцией по согласованию годовых планов развития горных работ, утвержденной постановлением Госгортехнадзора России от 24.11.1999 N 85, Правилами подготовки, рассмотрения и согласования планов и схем развития горных работ по видам полезных ископаемых, утв. Постановлением Правительства РФ от 06.08.2015 N 814, Постановлением Правительства РФ от 03.03 2010 г. N118, согласно которым процедура внесения изменений в ПРГР состоит из этапов: подготовка технического задания на разработку проектной документации "Корректировка проектной документации с уточнением календарного плана; заключение договора с подрядной организацией на выполнение работ по разработке проекта; изготовление проектной организацией проекта; заключение договора с подрядной организацией на выполнение работ по проведению экспертизы; направление проектной документации на экспертизу промышленной безопасности, проведение экспертизы промышленной безопасности; передача экспертизы промышленной безопасности на регистрацию в Ростехнадзор; регистрация экспертизы Промышленной безопасности в Ростехнадзоре. Согласно п.23.1 Приказа Ростехнадзора от 23.06.2014 года N260 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по предоставлению государственной услуги по ведению реестра заключений экспертизы промышленной безопасности" регистрация экспертизы Промышленной безопасности в Ростехнадзоре занимает 5 рабочих дней; Направление проекта в комиссию ЦКР (Центральная комиссия РОСНЕДР) (передача, рассмотрение проекта, устранение замечаний и подготовка протокола, защита согласно графику проведения Комиссий, т.к. комиссия состоит из разных ведомств) составляет от 1,5 - 2 месяца, что следует из сроков, установленных Положением о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 03.03 2010 г. N118. Так, согласно пункту 15 Положения для согласования проектной документации пользователь недр подает в Федеральное агентство по недропользованию (его территориальный орган) или в уполномоченный орган соответственно заявление с указанием своих полного и сокращенного наименований, организационно-правовой формы и места нахождения, а также перечня прилагаемых к заявлению документов. Согласно пункту 18 Положения представленные на согласование материалы рассматриваются Федеральным агентством по недропользованию (его территориальным органом) или уполномоченным органом соответственно на предмет соответствия требованиям, предусмотренным пунктами 15 - 17 настоящего Положения. Материалы, представленные на согласование в Федеральное агентство по недропользованию (его территориальный орган), соответствующие установленным требованиям, направляются на рассмотрение комиссии в течение 5 дней со дня их представления пользователем недр. В соответствии с пунктами 20, 23 Положения рассмотрение проектной документации осуществляется комиссией или уполномоченным органом в течение 30 дней со дня представления материалов пользователем недр. По результатам рассмотрения проектной документации комиссия или уполномоченный орган принимает решение о согласовании проектной документации или о мотивированном отказе в согласовании проектной документации, которое направляется пользователю недр в течение 7 дней со дня принятия. Направление в Ростехнадзор уведомления об изменении ПРГР, рассмотрение и утверждение Ростехнадзором изменений занимает 30 дней, что следует из инструкции по согласованию годовых планов горных работ N85 (пункты 8, 15).

Таким образом, общий срок внесения изменений в ПРГР составляет более одного месяца.

Принимая во внимание необходимость прохождения указанных выше этапов с установленными сроками, объем и характер проведения процедур для исполнения предписания, срок, установленный заинтересованным лицом в оспариваемом предписании, коллегия соглашается, что оспариваемое предписание содержит недостаточный срок для исполнения требований предписания.

Особенностью предписания является то, что оно содержит властное волеизъявление, которое носит обязательный характер и порождает правовые последствия для определенной организации, принимается уполномоченным должностным лицом в случае выявления в ходе проверки факта конкретных нарушений законодательства и в целях их устранения путем принятия отдельных мер, тем самым, вынесение предписания влечет возникновение обязанности лица, которому оно адресовано, совершить некоторые действия либо, напротив, воздержаться от их совершения, при этом критериями законности предписания являются конкретность, то есть фиксация в нем нарушений тех требований, соблюдение которых обязательно для организации в силу закона, и исполнимость, поскольку оно обеспечивается мерами государственного принуждения, в частности административной ответственностью, за нарушение установленного в нем срока исполнения (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Исследовав и оценив оспариваемое предписание Управления Ростехнадзора, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что оно не соответствует указанным выше требованиям, поскольку не отвечает критерию конкретности и исполнимости.

В апелляционной жалобе заинтересованным лицом не опровергнут соответствующими доводами вывод суда о неисполнимости оспариваемого предписания, при этом ссылки на то, что нарушения, совершенные обществом, материалами дела подтверждены и из представленных документов достоверно следует несоблюдение заявителем уровня добычи каменного угля выводов о неисполнимости, также не опровергают.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Апелляционным судом исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а сводятся к иному, чем у суда первой инстанции, толкованию норм права и оценке обстоятельств дела, в силу чего суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда. Таким образом, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Седьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Кемеровской области от 24 октября 2017 года по делу N А27-18542/2017, оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Павлюк Т. В.

Судьи

Марченко Н.В. Усанина Н.А.