Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 22 января 2018 г. N 03АП-7025/17

г. Красноярск

22 января 2018 г.

Дело N А33-13467/2017

Резолютивная часть постановления объявлена "15" января 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен "22" января 2018 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Иванцовой О.А.,

судей: Морозовой Н.А., Юдина Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Маланчик Д.Г.,

при участии:

от заявителя (общества с ограниченной ответственностью "Ермак"): Дьяченко И.А., представителя на основании доверенности от 14.12.2016 N 12, паспорта (до и после перерыва);

от ответчика (муниципального казенного учреждения города Минусинска "Землеустройство и градостроительство"): Потехина Е.А., представителя на основании доверенности от 09.01.2018 N 1-Д, паспорта (до и после перерыва); Носкова В.Б., представителя на основании доверенности от 09.01.2018 N 2-Д, паспорта (до и после перерыва),

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу муниципального казенного учреждения города Минусинска "Землеустройство и градостроительство"

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "19" октября 2017 года по делу N А33-13467/2017,

принятое судьей Раздобреевой И.А.,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Ермак" (ИНН 2455017724, ОГРН 1022401536431) (далее - заявитель, общество, ООО "Ермак") обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к муниципальному казенному учреждению города Минусинска "Землеустройство и градостроительство" (ИНН 2455030980, ОГРН 1102455001406) (далее - ответчик, учреждение) о признании недействительным пункта 1.4 ордеров N 22 от 28.03.2017, N N 34, 39, 40, 41, 42, 43, 44 от 06.04.2017; N 46 от 07.04.2017 на проведение земляных работ на территории муниципального образования г. Минусинска.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 19 октября 2017 года по делу N А33-13467/2017 заявление ООО "Ермак" удовлетворено. Признаны недействительными ордера на производство земляных работ на территории муниципального образования город Минусинск от 28.03.2017 N 22, от 06.04.2017 NN 34, 39, 40, 41, 42, 43, 44, от 07.04.2017 N 46 в части фраз "в течение трех рабочих дней с момента окончания работ" и "в случае невыполнения своих обязательств по восстановлению нарушенных элементов благоустройства на условиях и в сроки, предусмотренные договором на восстановление за невыполнение обязательства по восстановлению нарушенных элементов благоустройства Заказчик уплачивает МКУ "ЗиК" неустойку в размере 2000 рублей за каждый календарный день, начиная с 31.10.2017 и вплоть до момента восстановления всех элементов благоустройства (включая асфальтовое покрытие". С учреждения в пользу ООО "Ермак" взыскано 27 000 рублей судебных расходов на оплату государственной пошлины. ООО "Ермак" из федерального бюджета возвращено 24 000 рублей госпошлины.

Не согласившись с данным решением, учреждение обратилось в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт, об отказе в удовлетворении требований заявителя. В апелляционной жалобе ответчик ссылается на следующие обстоятельства:

- судом не дана оценка доводам учреждения о том, что по ордерам N 22, 34, 39, 40, 41, 44, 46 земляные работы выполнены, разрушенные элементы благоустройства (в том числе асфальтобетонное покрытие) заявителем восстановлены, претензий у сторон по вопросу восстановленных после проведения земляных работ, элементов благоустройства не имеется; сторонами в отношении данных ордеров составлены акты приемки выполненных работ, копии которых имеются в материалах дела, в ордерах сделана отметка о том, что нарушенные элементы благоустройства восстановлены, данные ордера закончили свое действие и на момент рассмотрения спора в суде не являются действующими, в связи с чем, нарушений нрав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не допущено; ООО "Ермак" не представлено доказательства того, каким образом выданные ордера нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на него какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности;

- учитывая сроки начала работ (конец весны - начало лета 2017 года), для производства земляных работ и восстановления разрушенных элементов благоустройства у ООО "Ермак" времени более чем достаточно, в том числе с учетом всех требований которые предъявляются к выполнению работ по укладке асфальта, доказательств того, что данный срок является недостаточным и нарушает права и законные интересы заявителя в материалы дела не представлено.

В судебном заседании представители ответчика поддержали требования апелляционной жалобы, сослались на изложенные в ней доводы.

Представитель заявителя доводы апелляционной жалобы не признал, сослался на основания, изложенные в отзывах на апелляционную жалобу, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 09.01.2018 объявлялся перерыв до 12 час. 30 мин. 15.01.2017. Информация о перерыве размещена в общедоступной автоматизированной системе "Картотека арбитражных дел" (http://kad.arbitr.ru) в сети "Интернет".

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

Планом-графиком мероприятий по подготовке объектов ООО "Ермак" к работе в осеннее-зимний период 2017-2018 годы, согласованным заместителем главы администрации г. Минусинска и утвержденным директором общества, определен объем работ по ремонту тепловых сетей на территории г. Минусинска.

Во исполнение указанного решения обществу были выданы следующие документы: ордер на проведение земляных работ на территории муниципального образования г. Минусинска N 22 от 28.03.2017; N N 34, 39, 40, 41, 42, 43, 44 от 06.04.2017; N 46 от 07.04.2017.

Как следует из содержания пункта 1.4 указанных ордеров на проведение земляных работ, на заявителя возложена обязанность по восстановлению земельного участка и элементов благоустройства, указанных в акте и схемах, в объемах и сроки предусмотренные договором на восстановление элементов благоустройства (акт, схема и договор на восстановление элементов благоустройства являются неотъемлемой частью настоящего ордера) в течение трех рабочих дней с момента окончания работ. Также пунктом 1.4 указанных ордеров предусмотрено, что в случае не выполнения своих обязательств по восстановлению нарушенных элементов благоустройства на условиях и в сроки, предусмотренные договором на восстановление, за невыполнения обязательства по восстановлению нарушенных элементов благоустройства заказчик уплачивает МКУ "ЗиГ" неустойку в размере 2000 рублей за каждый календарный день, начиная с 31.10.2017 и вплоть до момента восстановления всех элементов благоустройства (включая асфальтовое покрытие).

Полагая, что требования пункта 1.4 ордеров N 22 от 28.03.2017; NN 34, 39, 40, 41, 42, 43, 44 от 06.04.2017; N 46 от 07.04.2017 не соответствуют требованиям действующего законодательства и нарушают права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, заявитель обратился в арбитражный суд с вышеуказанным заявлением.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены судебного акта в силу следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

Из положений статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемых ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

В соответствии с частью 1 статьи 16 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся: организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; осуществление в ценовых зонах теплоснабжения муниципального контроля за выполнением единой теплоснабжающей организацией мероприятий по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения, необходимых для развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения и определенных для нее в схеме теплоснабжения в пределах полномочий, установленных Федеральным законом "О теплоснабжении".

На основании статьи 16 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статьи 33 Устава городского округа - город Минусинск, Минусинский городской Совет депутатов решением от 04.03.2010 N 22-186р утвердил Правила производства земляных работ на территории муниципального образования город Минусинск.

Указанными Правилами предусмотрено, что производство земляных работ на территории муниципального образования город Минусинск допускается только при наличии ордера (приложение 1).

Согласно пункту 4 указанных Правил (в редакции решения Минусинского городского Совета депутатов от 23.11.2011 N 37-308р), выдача ордеров на производство земляных работ производится муниципальным казенным учреждением города Минусинска "Землеустройство и градостроительство".

Согласно указанных Правил, под ордером понимается письменное разрешение на производство земляных работ, оформленное и выданное в соответствии с настоящими Правилами.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемые ордера соответствуют признакам ненормативного правового акта: оспариваемые в рамках настоящего дела ордера выданы уполномоченным должностным лицом, адресованы конкретному субъекту и содержат обязательные для исполнения требования.

Правила производства земляных работ на территории муниципального образования город Минусинск устанавливают единый порядок производства земляных работ для физических и юридических лиц, независимо от форм собственности на всей территории муниципального образования город Минусинск.

Согласно положениям указанных Правил, сроки производства земляных работ и восстановления нарушенных элементов благоустройства, указанные в ордере и договоре, являются обязательными для заказчика. В случае если заказчик имеет объекты с просроченными по ордеру сроками работ либо невосстановленными элементами благоустройства, ордера на выполнение земляных работ на другой территории ему не выдаются. Проведение работ по просроченным ордерам является нарушением настоящих Правил, и выданные ордера продлеваются после привлечения виновного к ответственности в соответствии с действующим законодательством.

За несоблюдение настоящих Правил, условий ордера на производство земляных работ и договора на восстановление элементов благоустройства лица, допустившие нарушения, подлежат привлечению к ответственности в соответствии с действующим законодательством.

Как следует из материалов дела, в пункте 1.4 оспариваемых ордеров предусмотрено, что на заявителя возложена обязанность по восстановлению земельного участка и элементов благоустройства, указанных в акте и схемах, в объемах и сроки предусмотренные договором на восстановление элементов благоустройства (акт, схема и договор на восстановление элементов благоустройства являются неотъемлемой частью настоящего ордера) в течение трех рабочих дней с момента окончания работ.

Вместе с тем, анализ вышеуказанных Правил позволяет прийти к выводу о том, что ордер является основанием для производства земляных работ, а при наличии на территории предполагаемого проведения земляных работ элементов благоустройства заключается договор установленного образца на восстановление нарушенных элементов благоустройства (приложение 3), в котором определяются сроки и порядок восстановления.

Ответчик не обосновал, какая норма права, в том числе в Правилах от 04.03.2010 N 22-186р, позволяет ему устанавливать сроки по восстановлению земельного участка и элементов благоустройства, в акте, регулирующем производство земляных работ.

Кроме того, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что в Правилах 04.03.2010 N 22-186р отсутствует указание на срок, определенный в пункте 1.4 ордеров. Ответчик нормативно не обосновал установление срока - 3 рабочих дня с момента окончания работ.

Как следует из оспариваемых ордеров, срок производства работ разрешен до 01 августа 2017, 01 октября 2017 года, 31 октября 2017 года.

Действующим законодательством установлены сезонные особенности ведения работ по восстановлению благоустройства и нарушенного асфальтобетонного покрытия и сроки их выполнения, в том числе, следующими нормативными правовыми актами: Строительные нормы и правила СНиП III-10-75 "Благоустройство территорий" (утв. Постановлением Госстроя СССР от 25.09.1975 N 158); Строительные нормы и правила СНиП 3.06.03-85 "Автомобильные дороги" (утв. Постановлением Госстроя СССР от 20.08.1985 N 133); Строительные нормы и правила СНиП 2.05.02-85 "Автомобильные дороги" (утв. Постановлением Госстроя СССР от 17.12.1985 N 233).

Так, пунктом 3.11 СНиП III-10-75 предусмотрено, что асфальтобетонные покрытия допускается укладывать только в сухую погоду. Основания под асфальтобетонные покрытия должны быть очищенными от грязи и сухими. Температура воздуха при укладке асфальтобетонных покрытий из горячих и холодных смесей должна быть +5 град. C весной и летом и не ниже +10 град. C осенью. Температура воздуха при укладке асфальтобетонных покрытий из тепловых смесей должна быть не ниже минус 10 град. C. Аналогичные требования установлены пунктом 10.16 Строительные нормы и правила СНиП 3.06.03-85 "Автомобильные дороги" (утв. Постановлением Госстроя СССР от 20.08.1985 N 133); пунктом 3.8: "В зимних условиях допускается устраивать гравийные, щебеночные и шлаковые основания и покрытия. Основания и покрытия из щебня высокопрочных пород следует расклинивать известковым щебнем. Перед распределением основания поверхности земляного полотна должна быть очищена от снега и льда. Материал основания или покрытия должен быть уплотнен и расклинен без полива до начала смерзания. Толщина уплотняемого слоя материала должна быть не более 15 см. (в плотном состоянии). Основания и покрытия из активных доменных шлаков следует устраивать из фракции шлака менее 70 мм как для нижнего, так и для верхнего слоя. Перед укладкой верхних слоев по нижнему слою следует на 15 - 20 дней открыть движение построечного транспорта, время оттепелей и перед весенним снеготаянием уложенный слой должен очищаться от снега и льда. Исправление деформаций должно производиться только после стабилизации просыхания грунта земляного полотна и всех слоев основания и покрытия, а также проверь степени их уплотнения. Допускается также устройство бетонных оснований и покрытии добавками хлористых солей.

Таким образом, указанными Правилами установлены отдельные особенности ведения работ и благоустройству в различных температурных условиях, а также требования к невозможности проведения работ при наличии определенных температур, т.е. существуют периоды времени, при наличии которых производство работ может быть недопустимо.

С учетом вышеизложенного, требование, установленное в пункте 1.4 ордеров в части срока, установленного на восстановление земельного участка и элементов благоустройства в течение 3 рабочих дней, не позволит лицу, выполняющему восстановительные работы, соблюсти требования действующего законодательства.

Кроме того, Правила производства земляных работ на территории муниципального образования город Минусинск не предусматривают случаи и процедуру продления сроков на восстановление земельного участка и элементов благоустройства, порядок действий уполномоченного ордера и получателя ордера при просрочке установленного срока. Отсутствие правового механизма их решения и бездействие администрации по устранению правовой неопределенности являются административным барьером к осуществлению деятельности получателя ордера на производство земляных работ.

Суд первой инстанции правомерно отклонил довод ответчика о том, что ордерами установлен значительный срок для выполнения земляных работ на территории муниципального образования г. Минусинска, поскольку в рамках настоящего дела оспаривается не общий срок выполнения работ, а срок, установленный в ненормативном правовом акте для восстановления земельного участка и элементов благоустройства, который начинает течь с момент окончания земляных работ.

Кроме того, поскольку земляные работы на территории муниципального образования г. Минусинска могут быть окончены как ранее установленного срока так и точно в предусмотренный ордером срок, общий срок выполнения работ не имеет в рассматриваемом случае правового значения.

В соответствии с положениями, предусмотренными оспариваемыми ордерами, срок производства работ может быть продлен, однако указанное условие не распространяется на срок для восстановления земельного участка и элементов благоустройства, предусмотренный пунктом 1.4 ордеров.

Кроме того, пунктом 1.4 предусмотрено требование, согласно которому в случае не выполнения своих обязательств по восстановлению нарушенных элементов благоустройства на условиях и в сроки предусмотренные договором восстановление за невыполнения обязательства по восстановлению нарушенных элементов благоустройства заказчик уплачивает неустойку в размере 2000 рублей за каждый календарный день, начиная с 31.10.2017 и вплоть до момента восстановления всех элементов благоустройства (включая асфальтовое покрытие).

Как указывалось выше, ответчик не обосновал правомерность включения в пункт 1.4 оспариваемых ордеров, регулирующих производство земляных работ, обязательств заказчика по восстановлению нарушенных элементов благоустройства, в том числе, нормы о гражданско-правовой ответственности в виде неустойки.

Согласно Правилам 04.03.2010 N 22-186р, сроки и порядок восстановления определяются сторонами путем заключения гражданско-правового договора, в котором стороны вправе устанавливать сроки исполнения обязательств, а также условия гражданско-правовой ответственности, возникающей в случае неисполнения обязательств по договору.

Включение в ненормативный правовой акт элементов договора на восстановление нарушенных элементов благоустройства, ставит ответчика в более выгодное положение по отношению к истцу, поскольку истец в данном случае не может повлиять (выразить свою волю) относительно указанных условий. Кроме того, от того, где предусмотрены спорные условия (ненормативный правовой акт или договор) зависит и процедура рассмотрения спора о взыскании неустойки при подаче иска в суд и размер государственной пошлины.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что пункт 1.4 ордеров N 22 от 28.03.2017; NN 34, 39, 40, 41, 42, 43, 44 от 06.04.2017; N 46 от 07.04.2017 на проведение земляных работ на территории муниципального образования г. Минусинска в части срока, установленного на восстановление земельного участка и элементов благоустройства (3 рабочих дня), а также в части установления неустойки в случае невыполнения заявителем обязанности по восстановлению нарушенных элементов благоустройства на условиях и в сроки, предусмотренные договором, не соответствует закону; нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности в связи с возложением на него обязанностей в отсутствие законных оснований.

Суд апелляционной инстанции отклоняет доводы апелляционной жалобы о том, что по ордерам N 22, 34, 39, 40, 41, 44, 46 земляные работы выполнены, разрушенные элементы благоустройства (в том числе асфальтобетонное покрытие) заявителем восстановлены, претензий у сторон по вопросу восстановленных после проведения земляных работ, элементов благоустройства не имеется; сторонами в отношении данных ордеров составлены акты приемки выполненных работ, копии которых имеются в материалах дела, в ордерах сделана отметка о том, что нарушенные элементы благоустройства восстановлены, данные ордера закончили свое действие и на момент рассмотрения спора в суде не являются действующими, в связи с чем, нарушений нрав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не допущено.

Факт выполнения работ в установленные сроки и подписание актов выполненных работ, отсутствие претензий не имеет правового значения.

Согласно пункту 18 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.12.2005 N 99 "Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" отмена оспариваемого ненормативного правового акта или истечение срока его действия не препятствует рассмотрению по существу заявления о признании акта недействительным, если им были нарушены законные права и интересы заявителя.

Как установлено судом, пункт 1.4 оспариваемых ордеров возлагает на заявителя обязанность в отсутствие законных оснований. Доказательств обратного, со ссылками на соответствующие нормы права, ответчиком не представлено.

Поскольку доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, то признаются апелляционным судом несостоятельными, в связи с чем не могут служить основанием для отмены оспариваемого решения суда первой инстанции.

При изложенных обстоятельствах, судом апелляционной инстанции не установлено оснований для отмены решения суда первой инстанции и для удовлетворения апелляционной жалобы. Согласно статье 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

При подаче апелляционной жалобы учреждение на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождено от уплаты государственной пошлины (выполняет функции муниципального органа в сфере земельных отношений).

За рассмотрение апелляционной жалобой учреждением уплачена государственная пошлина в размере 3000 рублей, что подтверждается платежным поручением от 10.11.2017 N 705729.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации уплаченная государственная пошлина в больше размере, чем это предусмотрено главой 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации, подлежит возврату. Таким образом, уплаченная государственная пошлина в размере 3000 рублей подлежит возврату учреждению.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "19" октября 2017 года по делу N А33-13467/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить муниципальному казенному учреждению города Минусинска "Землеустройство и градостроительство" (ИНН 2455030980, ОГРН 1102455001406) из федерального бюджета 3000 рублей государственной пошлины, уплаченной по платежному поручению от 10.11.2017 N 705729.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

О.А. Иванцова

Судьи

Н.А. Морозова Д.В. Юдин