Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 22 января 2018 г. N 09АП-54968/17

г. Москва

22 января 2018 г.

Дело N А40-116183/17

Резолютивная часть постановления объявлена 15 января 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 января 2018 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи Свиридова В.А.

судей:	Чеботаревой И.А., Красновой Т.Б.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Зыкуновой Д.В.,

Рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 15 апелляционную жалобу ПАО "МОЭСК" на решение Арбитражного суда г.Москвы от 19.09.2017 по делу N А40-116183/17 судьи Уточкина И.Н. (92-884)

по заявлению ПАО "МОЭСК"

к Московское УФАС России

об оспаривании постановления об административном правонарушении

при участии:

от заявителя:	Бормотова М.В. по дов. от 28.11.2016;
от ответчика:	Айнутдинов Р.Ф. по дов. от 26.12.2017.

УСТАНОВИЛ:

ПАО "МОЭСК" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд г.Москвы с заявлением об оспаривании постановления Московского УФАС России (далее - Управление) от 08.06.2017 по делу N 4-9.21-49/77-17 об административном правонарушении.

Решением от 19.09.2017 арбитражный суд отказал в удовлетворении заявленных требований в полном объеме, суд сделал вывод о доказанности обстоятельств послужившие основанием для привлечения заявителя к административной ответственности, при этом порядок привлечения к ответственности не нарушен.

Общество не согласилось с принятым по делу решением и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, признав постановление административного органа незаконным и необоснованным, поскольку ответчиком допущены нарушения норм материального и процессуального права.

Ответчик отзыв на апелляционную жалобу не представил.

В судебном заседании представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, изложил свою позицию, указанную в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Представитель ответчика поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласен, считает ее необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать, изложил свои доводы.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст.266, 268 АПК РФ. Суд апелляционной инстанции, выслушав объяснения сторон, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, доводы апелляционной жалобы, считает, что решение подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Московское УФАС России поступила жалоба Сандакова А.Б. по факту уклонения сетевой организации от заключения договора об осуществлении технологического присоединения к электрическим сетям энергопринимающих устройств объекта абонента, расположенного по адресу: г. Москва, п. Воскресенское, НСТ "Большевичка", уч. 33 (ст. 28.1 КоАП РФ).

Судом первой инстанции достоверно установлено, что 31.08.2015 Сандаков А.Б. обратился в адрес общества с заявкой на технологическое присоединение, зарегистрированной за N И-15-00-947276/102/НМ с целью осуществления технологического присоединения своего объекта, расположенного по адресу: г. Москва, п. Воскресенское, НСТ "Большевичка", уч. 33.

По результатам рассмотрения упомянутой заявки сетевая организация направила в адрес абонента письмо от 01.09.2015 N НМ-15-204-1820 (947276/102/НМ), в котором сообщила, что абоненту необходимо представить согласие НСТ "Большевичка" на выделение мощности в размере 15 кВт для энергоснабжения объекта абонента.

Кроме этого, заявитель направил в адрес Сандакова А.Б. ответ (от 23.06.2016 N МС-16-114-548 (947276/102/МС), в котором сообщалось, что технологическое присоединение носит однократный характер; что участок, указанный в заявке, находится в границах НСТ "Большевичка", в отношении которого выполнены мероприятия по технологическому присоединению; повторное осуществление указанных мероприятий, а также заключение договора на технологическое присоединение не требуется.

Как указало ПАО "МОЭСК" (вх. N 46956 от 31.10.2016), НСТ "Большевичка" письмом от 03.12.2015 NИ-15-00-968487/100/НМ отказало в присоединении объекта Сандакова А.Б. опосредовано с максимальной мощностью 15 кВт.

Согласно письменным пояснениям ПАО "МОЭСК" (вх. N 6807 от 15.02.2017), объект Сандакова А.Б. ранее технологически присоединен в составе НСТ "Большевичка" с выделенной максимальной мощностью 1 кВт. Таким образом, ПАО "МОЭСК" фактически изменяло свою позицию по вопросу подключения объекта Сандакова А.Б. в зависимости от обстоятельств дела.

Поскольку ПАО "МОЭСК" не представило достоверных сведений и документов, подтверждающих факт надлежащего технологического присоединения объекта Сандакова А.Б., антимонопольный орган, в отсутствие доказательств электрификации объекта упомянутого абонента, возбудил в отношении заявителя дело об административном правонарушении по ст.9.21 КоАП РФ.

Административный орган правомерно исходил из положений п. п. 2, 3, 8, 15 Правил N 861, которыми установлен порядок рассмотрения заявок и осуществления мероприятий по технологическому присоединению, и обоснованно счел, что обозначенный порядок обществом был нарушен.

Сам по себе факт подачи Сандаковым А.Б. заявки, а также факт отсутствия электрификации объекта, в отношении которого у сетевой организации испрашивалось технологическое присоединение, опровергает доводы и аргументацию общества, положенные в основу отказа в заключении и исполнении договора с абонентом.

Постановлением от 08.06.2017 общество было привлечено к административной ответственности, предусмотренным ч.2 ст.9.21 КоАП РФ и взыскан штраф в размере 600 000 рублей

Не согласившись с вынесенным постановлением, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с ч.6 ст.210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу ч.7 ст.210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Нарушений процедуры привлечения заявителя к административной ответственности, которые могут являться основанием для отмены оспариваемого постановления согласно п.10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 г. N 10 судом апелляционной инстанции не установлено.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях Общества состава вменяемого административного правонарушения и о соблюдении порядка привлечения заявителя к административной ответственности, предусмотренного ч.2 ст.9.21 КоАП РФ.

Данный вывод суда является обоснованным, соответствующим действующему законодательству и представленным в материалы дела доказательствам.

В соответствии с ч.1 ст.9.21 КоАП РФ нарушение субъектом естественной монополии правил (порядка обеспечения) недискриминационного доступа или установленного порядка подключения (технологического присоединения) к магистральным нефтепроводам и (или) магистральным нефтепродуктопроводам, электрическим сетям, тепловым сетям, газораспределительным сетям или централизованным системам горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения, либо нарушение собственником или иным законным владельцем объекта электросетевого хозяйства правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, либо препятствование собственником или иным законным владельцем водопроводных и (или) канализационных сетей транспортировке воды по их водопроводным сетям и (или) транспортировке сточных вод по их канализационным сетям влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.

Исходя из приведенной нормы, ее диспозицией охватываются любые правонарушения, связанные с несоблюдением субъектами, поименованными в названной статье, правил подключения (технологического присоединения) к сетям коммунальной инфраструктуры.

Согласно п.1 Правил N 861, они определяют порядок технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, регламентируют процедуру присоединения энергопринимающих устройств к электрическим сетям сетевой организации, определяют существенные условия договора об осуществлении технологического присоединения к электрическим сетям, устанавливают требования к выдаче технических условий, в том числе индивидуальных, для присоединения к электрическим сетям, порядок проведения проверки выполнения заявителем и сетевой организацией технических условий, критерии наличия (отсутствия) технической возможности технологического присоединения и особенности технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей посредством перераспределения максимальной мощности между юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а также особенности отказа потребителей электрической энергии от максимальной мощности в пользу сетевой организации.

Таким образом, под порядком технологического присоединения понимается детальный и урегулированный нормами публичного права механизм осуществления целого комплекса соответствующих мероприятий.

Понятие "соблюдение правил подключения (технологического присоединения) к электрическим сетям" не исчерпывается лишь соблюдением сроков проведения обозначенных мероприятий.

Соблюдение Правил N 861 предполагает соблюдение сетевой организацией всех норм, которыми регламентирован порядок технологического присоединения.

Поэтому то или иное нарушение названных Правил следует квалифицировать в каждом конкретном случае индивидуально, а обратное противоречило бы принципу стабильности административных правоотношений, дифференциации наказаний и принципу правовой определенности при избрании той или иной меры ответственности, а равно при описании объективной стороны правонарушения в каждом конкретном юрисдикционном акте административного органа.

Избранный же заявителем правовой подход фактически направлен на неосновательное ограничение и сужение объективной стороны правонарушения (связанного с нарушением порядка технологического присоединения), поскольку общество фактически относит к числу таких нарушений лишь те, что связаны с несоблюдением срока направления в адрес абонента договора о технологическом присоединении.

В рассматриваемом случае заявитель исходит из того, что объект абонента не был подключен к электрическим сетям вследствие ненаправления в установленный срок проекта соответствующего договора (п.15 Правил N 861).

Как достоверно установил суд первой инстанции, такой довод заявителя является безосновательным, поскольку он заявлен без учета всех имеющих значение для рассмотрения дела обстоятельств.

Об ошибочности подхода заявителя свидетельствует и то, что конечной целью заключения договора о технологическом присоединении является сам факт такого присоединения, с которым связано согласование актов собственно о технологическом присоединении, а также актов балансовой принадлежности и эксплуатационной ответственности сторон.

Несоблюдение сроков проведения мероприятий по технологическому присоединению также охватывается ст.9.21 КоАП РФ, однако является иным, также не длящимся нарушением, и сроки давности в отношении него подлежат исчислению в ином порядке.

В этой связи невозможно признать юридически обоснованным - с точки зрения потребительской ценности технологического присоединения, - определение обществом в качестве объективной стороны правонарушения именно неисполнение обязанности по направлению проекта договора.

Такое нарушение можно было бы рассматривать в соответствии с предложенной заявителем квалификацией, если бы нарушение порядка присоединения было выражено лишь в нарушении срока направления договора. В рассматриваемом же случае административный орган исходил из совокупности действий сетевой организации, из оценки ее поведения при рассмотрении заявки Сандакова А.Б., из анализа правоотношений абонента и сетевой организации. Кроме того, в компетенцию субъекта ответственности в принципе не входят вопросы надлежащей квалификации правонарушений: такие вопросы делегированы административным органам.

Ответчик правомерно исходил из того, что объективная сторона правонарушения состоит в отказе сетевой организации от заключения договора; данный отказ носил недвусмысленный и объективно выраженный характер, так как нашел свое отражение в письме от 23.06.2016 N МС-16- 114-548 (947276/102/МС).

До направления данного письма само общество не могло определиться с основаниями для отказа от заключения договора и проведения соответствующих мероприятий по технологическому присоединению, изыскивая всевозможные для этого способы (при этом сетевая организация указывала абоненту, что заключение договора лишь откладывается).

Основанием для незаключения договора первоначально являлось несогласование абонентом соответствующих мероприятий с НСТ "Большевичка", о чем общество сообщало Сандакову А.Б. письмами от 01.09.2015, от 18.09.2015, от 07.12.2015. Из данных писем усматривается, что общество прямо не отказывало абоненту в заключении договора, но откладывало данный вопрос, требуя представить дополнительные документы. Эти требования в качестве незаконных административным органом не расценивались, а потому после направления письма от 07.12.2015 правонарушение не считалось оконченным.

Правонарушение имело место при направлении в адрес абонента письма от 23.06.2016, содержащего новое и самостоятельное основание для отказа от заключения договора, обоснованное ссылкой на ст.26 Федерального закона от 26.03.2006 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (однократность технологического присоединения).

Как правильно указал суд первой инстанции, упомянутые обстоятельства в принципе исключают возможность определения в качестве времени совершения правонарушения 15.09.2015, на чем настаивает общество, поскольку в эту дату заявитель в принципе не мог определиться с комплектностью заявки Сандакова А.Б. и у сетевой организации, как она полагала, отсутствовала возможность направить договор в установленный срок.

Таким образом, в рассматриваемый период сетевая организация и абонент состояли в переписке по вопросу заключения договора и формально общество не отказывало в его заключении.

Поскольку обозначенное обстоятельство, послужившее поводом для отказа от заключения договора (ст.26 Закона об электроэнергетике), не нашло своего подтверждения, административный орган правомерно исходил из того, что именно в упомянутую дату вмененное правонарушение фактически было окончено и в направлении письма с отказом состоит его объективная сторона.

Оценивая доводы заявителя, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что его правовой подход, призванный унифицировать все нарушения Правил N 861 исходя из несоблюдения сроков направления проекта договора о технологическом присоединении, противоречит положениям упомянутого правового акта, содержащего высокие и многочисленные требования к сетевым организациям: любое отступление от предписанного данными Правилами порядка может охватываться диспозицией ст. 9.21 КоАП РФ.

Избранный же заявителем правовой подход в принципе исключает возможность применения мер реагирования в отношении тех нарушений, которые прямо не связаны именно с нарушением сроков направления и согласования договоров и (или) исполнения мероприятий по технологическому присоединению - в отношении, например, таких нарушений, как возложение на абонента обязательств, не предусмотренных Правилами, направление договора, не соответствующего типовой форме, неурегулирование мероприятий с третьими лицами, требование от абонента документов, не предусмотренных Правилами и т. д. и т. п.

При этом, в отношении каждого правонарушения подлежит установлению время его совершения и категория правонарушения (длящееся либо не длящееся). Применение же той унификации правонарушений, на которой настаивает заявитель, невозможно. Такая унификация не будет отвечать принципу превенции административного наказания (ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ), поскольку не позволит пресекать все те правонарушения, которое прямо не связаны именно с нарушением срока направления договора и (или) осуществления мероприятий по технологическому присоединению.

Такой правовой подход не противоречит разъяснениям, содержащимся в п.14 постановления Пленума N 5, в котором приведены общие квалифицирующие признаки не длящегося правонарушения. В рассматриваемом случае следует исходить из квалификации, данной административным органом: нарушение порядка технологического присоединения состоит не в ненаправлении проекта договора в установленный Правилами N 861 срок, а в отказе от его заключения.

В связи с изложенным, административный орган правомерно установил, что правонарушение совершено 23.06.2016.

Годичный срок давности, установленный ч.1 ст.4.5 КоАП РФ, названным органом не пропущен, поскольку оспариваемое постановление вынесено 08.06.2017.

Оценивая доводы заявителя, суд первой инстанции указал, что из оспариваемого постановления однозначно усматривается, что виновные действия общества состоят именно в необоснованном отказе от заключения договора о технологическом присоединении с Сандаковым А.Б.

Ссылка заявителя на разъяснения Президиума ФАС России судом первой инстанции правомерно отклонена, поскольку они в системе действующего правового регулирования не относятся к числу источников права.

Кроме того, исходя из ч.1 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", ч.2 гл.1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009, письма государственных органов не являются нормативными актами и не могут служить основанием для разрешения каких-либо споров.

В соответствии с ч.2 ст.9.21 КоАП РФ повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 настоящей статьи влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от шестисот тысяч до одного миллиона рублей.

Антимонопольный орган установил, что общество неоднократно являлось субъектом ответственности по ст. 9.21 КоАП РФ.

В связи с чем, административный орган в правомерно квалифицировал вмененное нарушение именно по ч.2 ст.9.21 КоАП РФ.

Родовым объектом вмененного правонарушения является установленный и охраняемый порядок в сфере энергетики, видовым - охраняемый порядок в сфере недискриминационного доступа и подключения к сетям коммунальной инфраструктуры, а непосредственным - установленный и охраняемый порядок в сфере технологического присоединения потребителей к электрическим сетям. Объективную сторону допущенного заявителем правонарушения составляет несоблюдение заявителем установленного п. 15 Правил N 861 срока, отведенного на направление абоненту проекта договора.

Поскольку субъективная сторона правонарушения характеризуется формой вины, а Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (ч.2 ст.2.1 КоАП РФ) формы вины юридических лиц не выделяет, антимонопольный орган исходил из того, что у общества имелась возможность соблюдения требований закона, но с его стороны не было предпринято должных мер по соблюдению таких требований.

Полномочия должностных лиц антимонопольного органа, составившего протокол об административном правонарушении и рассмотревшего дело, предусмотрены ст. 23.48 КоАП РФ, приказом ФАС России от 19.11.2004 N 180.

Административное наказание назначено обществу в размере соответствующей санкции, с учетом требований действующего законодательства.

В силу ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии с ч.1 ст.2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно ч.2 ст.2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Порядок составления протокола, рассмотрения дела, установленные ст. ст. 28.2, 29.7, 29.10, 29.11 КоАП РФ, названным органом соблюдены, процессуальные гарантии, предусмотренные ст.ст.25.1, 25.5 КоАП РФ, - обеспечены, что достоверно установлено судом первой инстанции в ходе судебного разбирательства и не оспаривается заявителем.

Каких-либо нарушений порядка составления протокола, привлечения к административной ответственности, влекущих, исходя из правовой позиции Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, содержащейся в постановлении от 02.06.2004 N 10 и ч.2 ст.211 АПК РФ, безусловную отмену оспариваемого постановления, административным органом не допущено.

Срок давности привлечения к административной ответственности, установленный ч.1 ст.4.5 КоАП РФ, административным органом не пропущен.

Согласно ст.2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

В соответствии с п.18 постановления Пленума N 10 малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Само по себе отсутствие негативных для абонента последствий не может обуславливать возможность применения к совершенному правонарушению ст.2.9 КоАП РФ.

Законодательство об электроэнергетике, включая Правила N 861, относится к сфере публичного права. Игнорирование публично-правовых норм посягает на публичный правопорядок в сфере электроэнергетики.

К числу задач законодательства об административных правонарушениях относятся, кроме прочего, защита установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений (ст. 1.2 КоАП РФ).

В этой связи, отказ абонента от притязаний к сетевой организации не лишает административный орган права преследовать и пресекать правонарушения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 15.07.1999 N 11-П, конституционными требованиями справедливости и соразмерности предопределяется дифференциация публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении тех или иных мер государственного принуждения.

Принципу соразмерности административного наказания примененная административным органом санкция отвечает.

Судом первой инстанции, исключительных обстоятельств совершения правонарушения, свидетельствующих о наличии признаков малозначительности деяния, не установлено.

Предписанный Правилами N 861 порядок действует объективно, вне зависимости от отношения к нему абонента и сетевой организации. В то же время, полномочия по выявлению нарушений Правил N 861 делегировано антимонопольному органу.

Согласно ч.3 ст.211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя

Учитывая характер административного правонарушения, степень вины нарушителя, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суд первой инстанции о том, что наложенный штраф соответствует конституционно закрепленному принципу справедливости и соразмерности наказания.

Материалами дела подтверждаются юридически значимые обстоятельства того, что протокол об административном правонарушении, равно как и оспариваемое постановление вынесены уполномоченными должностными лицами административного органа при наличии доказательств надлежащего извещения заявителя о времени и месте их составления.

Срок привлечения заявителя к административной ответственности соблюден и не пропущен.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь ст.ст.266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 19.09.2017 по делу N А40-116183/17 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

В.А. Свиридов

Судьи

Т.Б. Краснова И.А. Чеботарева