Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 января 2018 г. N 19АП-3224/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 23 апреля 2018 г. N Ф10-2998/17 настоящее постановление оставлено без изменения

город Воронеж

23 января 2018 г.

Дело N А14-3364/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 19 января 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 23 января 2018 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Протасова А.И.,

судей Донцова П.В.,

Миронцевой Н.Д.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бутыриной Е.А.,

при участии:

от индивидуального предпринимателя Комаровой Светланы Валериевны: представитель не явился, имеются доказательства надлежащего извещения;

от Правительства Воронежской области: представитель не явился, имеются доказательства надлежащего извещения;

от Департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области: представитель не явился, имеются доказательства надлежащего извещения;

от Управления имущественных и земельных отношений администрации городского округа город Воронеж: представитель не явился, имеются доказательства надлежащего извещения,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Комаровой Светланы Валериевны на решение Арбитражного суда Воронежской области от 28.11.2017 по делу N А14-3364/2017 (судья Домарева В.В.), по заявлению индивидуального предпринимателя Комаровой Светланы Валериевны (ОГРНИП 304366220400126, ИНН 366217910732), г. Воронеж к Правительству Воронежской области (ОГРН 1043600176168, ИНН 3664002931), г. Воронеж, о признании недействительным пункта 1 распоряжения Правительства Воронежской области от 01.12.2014 N 974-р "Об изменении главного администратора доходов, получаемых от использования земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах городского округа город Воронеж" в части, предусматривающей исключение из состава закрепленных за Департаментом имущественных и земельных отношений Воронежской области полномочий по взысканию задолженности по договорам аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах городского округа город Воронеж,

третьи лица: 1) Департамент имущественных и земельных отношений Воронежской области (ОГРН 1023601570904, ИНН 3666057069), г. Воронеж 2) Управление имущественных и земельных отношений администрации городского округа город Воронеж (ОГРН 1123668052200, ИНН 3666181570), г. Воронеж,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Комарова Светлана Валериевна (далее - ИП Комарова С.В.) обратилась в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением о признании недействительным пункта 1 распоряжения Правительства Воронежской области от 01.12.2014 N 974-р "Об изменении главного администратора доходов, получаемых от использования земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах городского округа город Воронеж" в части, предусматривающей исключение из состава закрепленных за Департаментом имущественных и земельных отношений Воронежской области (далее - ДИЗО ВО, Департамент) полномочий по взысканию задолженности по договорам аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах городского округа город Воронеж" (с учетом уточнения).

Определением суда от 18.04.2017 производство по делу прекращено на основании п.1 ч.1 ст.150 АПК РФ.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.05.2017 определение суда от 18.04.2017 по делу N А14-3364/2017 оставлено без изменения.

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 17.07.2017 определение Арбитражного суда Воронежской области от 18.04.2017 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.05.2017 отменены, дело N А14-3364/2017 направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Воронежской области.

Решением от 28.11.2017 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с обжалуемым судебным актом, ИП Комарова С.В. обратилась в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель ссылается, ссылаясь на то, что оспариваемое распоряжение незаконно в части исключения из полномочий ДИЗО ВО полномочий администратора доходов бюджета - полномочия на взыскание задолженности по заключенным им договорам аренды. Кроме того, данное распоряжение нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности при осуществлении предпринимательской деятельности, поскольку нарушает право заявителя осуществить зачет по встречным обязательствам по договору аренды земельного участка, заключенному с ДИЗО ВО.

В судебное заседание лица, участвующие в деле, не явились. Дело рассматривалось в отсутствие указанных лиц в порядке ст.ст.156, 266 АПК РФ, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, оценив в совокупности все представленные по делу доказательства, суд апелляционной инстанции полагает обжалуемый судебный акт не подлежащим отмене.

Как видно из материалов дела, Правительством Воронежской области 01.12.2014 издано распоряжение N 974 "Об изменении главного администратора доходов, получаемых от использования земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах городского округа город Воронеж", которое в официальном печатном издании опубликовано не было.

Текст распоряжения был размещен на официальном сайте департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области 20.01.2015.

В пункте 1 распоряжения предложено ДИЗО ВО направить в департамент финансов Воронежской области для внесения соответствующих изменений в проект Закона Воронежской области "Об областном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов" предложения о внесении изменений в перечень главных администраторов доходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований в части исключения из состава закрепленных за ДИЗО ВО кодов классификации доходов, получаемых в виде арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, расположенные в границах городского округа город Воронеж, а также средств от продажи прав на заключение договоров аренды указанных земельных участков и доходов от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах городского округа город Воронеж.

ИП Комарова С.В., ссылаясь на несоответствие п.1 оспариваемого распоряжения статье 614 Гражданского кодекса Российской Федерации обратилась 15.03.2017 в арбитражный суд с настоящим заявлением. При этом заявитель указывает, что копия распоряжения N 974-р получена ею лишь 20.02.2017.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемым распоряжением не нарушает прав и законных интересов ИП Комаровой С.В. в сфере предпринимательской деятельности

Апелляционная коллегия соглашается с выводами суда области и полагает необходимым при рассмотрении данного спора руководствоваться следующим.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

К решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

Исходя из системного анализа положений ст.13 ГК РФ, ст.29 АПК РФ, Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.01.2003 N 2, а также с учетом разъяснений, содержащихся в Информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.05.1993 N С-13/ОП-167 (п. 5), под ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в соответствии с приведенными нормами Арбитражного процессуального кодекса, понимается документ (независимо от формы выражения), принятый компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий, который адресован конкретному лицу, содержит обязательные для этого лица правила 6 поведения и влечет для него правовые последствия.

В силу части 2 статьи 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указания арбитражного суда кассационной инстанции, в том числе на толкование закона, изложенные в его постановлении об отмене решения, постановления суда первой, апелляционной инстанций обязательны для арбитражного суда, вновь рассматривающего дело.

С учетом изложенного, поскольку указанное распоряжение принято уполномоченным органом, связано с исполнением публичной функции соответствующего органа - осуществление полномочий главного администратора доходов местного бюджета, распоряжение от 01.12.2014 N 974-р обладает признаками ненормативного акта.

Заявителем оспаривается пункт 1 распоряжения Правительства Воронежской области от 01.12.2014 N 974-р.

По мнению заявителя, оспариваемый пункт распоряжения N 974-р нарушает его права и законные интересы при осуществлении предпринимательской деятельности, поскольку препятствует осуществить зачет авансов арендной платы по договору аренды земельного участка от 28.11.2011 N 1840-11/гз, и нарушает положения статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, так как разделяет между ДИЗО ВО и органом местного самоуправления городского округа г.Воронеж полномочия по заключению договора аренды и по взысканию платежей по договору аренды.

В соответствии со ст. 125 ГК РФ в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, а в соответствии с п. 3 данной статьи в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Согласно оспариваемому пункту распоряжения Правительство Воронежской области в соответствии со статьями 62, 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации рекомендовало ДИЗО ВО направить в департамент финансов Воронежской области предложения о внесении изменений в перечень главных администраторов доходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований в части исключения из состава закрепленных за ДИЗО ВО кодов классификации доходов, получаемых в виде арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границе городского округа город Воронеж, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков.

Полномочия ДИЗО ВО содержатся в Положении о нем, утвержденном Постановлением Правительства Воронежской области от 08.05.2009 N 365, в соответствии с разделом 3 которого (в ред. от 19.11.2011, действовавшей на дату принятия оспариваемого распоряжения) Департамент осуществляет распоряжение государственным имуществом Воронежской области, в том числе земельными участками, находящимися в собственности Воронежской области, и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена в городском округе город Воронеж, заключает договоры купли-продажи, в том числе прав на заключение договоров аренды, аренды, безвозмездного пользования земельными участками, находящимися в собственности Воронежской области, а также земельными участками, расположенными на территории городского округа город Воронеж, государственная собственность на которые не разграничена, а также осуществляет контроль за исполнением условий договоров и поступлением платежей по заключенным договорам купли-продажи земельных участков, договорам купли-продажи права на заключение договоров аренды земельных участков, администрирование арендной платы за земельные участки областного уровня собственности, расположенные на территории Воронежской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена в городском округе город Воронеж (п.5.49 Положения).

С 01.01.2015 исключены бюджетные полномочия ДИЗО ВО, как главного администратора доходов, получаемых от аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах городского округа город Воронеж.

В силу пункта 4 статьи 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) органы исполнительной власти, являющиеся главными администраторами (администраторами) доходов бюджета, осуществляют соответствующие бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствие с ним правовыми актами.

Бюджетные полномочия главного администратора (администратора) доходов бюджета определены в ст.160.1 БК РФ.

В соответствии со статьей 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 29.11.2014 N 383-ФЗ) доходы от передачи в аренду земельных 8 участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, городских округов с внутригородским делением, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков относятся к неналоговым доходам местных бюджетов.

Тем самым действия по внесению изменений в перечень главных администраторов доходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований в части исключения из состава закрепленных за ДИЗО ВО кодов классификации доходов, получаемых в виде арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, расположенные в границах городского округа город Воронеж, а также средств от продажи прав на заключение договоров аренды указанных земельных участков и доходов от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах городского округа город Воронеж, не противоречат требованиям ст.62 БК РФ.

При этом предусмотренный бюджетным законодательством механизм учета денежных средств, поступивших в бюджет соответствующего уровня, их дальнейшее распределение (ст. 40 БК РФ), порядок возврата (зачета, уточнения) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет как составной части исполнения бюджета по доходам (ст. 218 БК РФ), в том числе по поручению администратора доходов бюджета (ст. 160.1 БК РФ), относится к публично-правовым отношениям и не имеют гражданско-правовой природы.

В связи с чем, довод заявителя о нарушении ст.ст.125, 614 ГК РФ обосновано признан судом области несостоятельным.

Судом первой инстанции также сделан правильный вывод о том, что обращаясь в рамках настоящего дела с заявлением ИП Комарова С.В. фактически ставит вопрос о законности и обоснованности рекомендаций Правительства Воронежской области Департаменту имуществу и земельных отношений Воронежской области о направлении предложений по внесению изменений в перечень главных администраторов доходов бюджетов различных уровней в проекте Закона Воронежской области "Об областном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов" (п.1 распоряжения).

При этом ИП Комарова С.В. к числу получателей и распорядителей указанных доходов не относится.

По существу п.1, оспариваемое распоряжение адресовано ДИЗО ВО в целях получения его предложений по обеспечению единства бюджетной политики и своевременного составления областного бюджета на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов.

Тем самым, оспариваемое распоряжение, адресованное Департаменту, носит рекомендательный характер и не распространяется на иных субъектов экономических отношений.

Оспариваемые заявителем положения Распоряжения Правительства Воронежской области от 01.12.2014 N 974 не были адресованы непосредственно заявителю и не содержат для него каких-либо властных предписаний, не порождают у заявителя каких-либо прав и не возлагают на него каких-либо обязанностей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ссылка заявителя на договор аренды земельного участка от 28.11.2011 N 1840-11/гз, в соответствии с которым ДИЗО ВО является арендодателем, а ИП Комарова С.В. арендатором, земельного участка, не свидетельствует о нарушении прав последней, поскольку обязанность уплачивать арендные платежи предусмотрена условиями договора и основана на положениях ст.ст.606, 614 ГК РФ.

При этом изменение администратора доходов от арендной платы не влечет каких-либо правовых последствий для арендатора.

Таким образом, в удовлетворении заявления ИП Комарова С.В отказано обоснованно.

Мнение заявителя о том, что оспариваемым пунктом распоряжения от 01.12.2014 N 974-р фактически исключаются из состава закрепленных за ДИЗО ВО полномочия по взысканию задолженности по договорам аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах городского округа город Воронеж, с учетом указанных выше обстоятельств признается ошибочным, поскольку последующее распределение сумм арендной платы с учетом положений Бюджетного кодекса Российской Федерации не влияет на исполнение обязательств, предусмотренных договором аренды.

Ссылка ИП Комаровой С.В на нарушение ее прав в связи с фактическим исполнением распоряжения в результате принятия Воронежской городской Думой решений от 23.12.2015 N III-IV (приложение N 3) и от 21.12.2016 N 437-IV (приложение N 4) правомерно признана необоснованной, поскольку указанные решения государственных органов Воронежской области, органов местного самоуправления не являются предметом рассмотрения в рамках настоящего дела. Указанное также подтверждает, что признание оспариваемого распоряжения недействительным не может являться непосредственно способом "восстановления прав" заявителя.

Остальные доводы заявителя, в том числе относительно отказа ДИЗО ВО в проведении зачета от 23.12.2016, касаются полномочий соответствующих органов на право заключения договоров аренды и на получение арендной платы, что с учетом предмета заявленного требования также не подлежат оценке в рамках настоящего дела.

Доказательств того, что оспариваемым постановлением нарушены права и законные интересы ИП Комаровой С.В. в материалы дела представлено не было.

Следовательно, заявителем не доказано нарушение его прав и законных интересов при осуществлении предпринимательской деятельности.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих выводы суда, изложенные в решении, и позволяющих изменить или отменить обжалуемый судебный акт, на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в силу ст. 110 АПК РФ относятся на заявителя жалобы и им уплачены.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Учитывая изложенное, и руководствуясь п.1 ст.269, ст.271 Арбитражного процессуального кодекса РФ,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 28.11.2017 по делу N А14-3364/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано через суд первой инстанции в Арбитражный суд Центрального округа, в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

А.И. Протасов

Судьи

П.В. Донцов Н.Д. Миронцева