Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 25 января 2018 г. N 21АП-2692/17

25 января 2018 г.

Дело N А83-7215/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 18 января 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 января 2018 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Градовой О.Г.,

судей Приваловой А.В.,

Омельченко В.А.,

при ведении протокола секретарем Завтуром Р.О.,

при участии:

лица, участвующие в деле, не явились;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю на решение Арбитражного суда Республики Крым от 12 октября 2017 года по делу N А83-7215/2017 (судья Колосова А.Г.)

по заявлению Департамента имущественных и земельных отношений администрации города Ялты Республики Крым (298600, пл. Советская, д. 1, г. Ялта, Республика Крым)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (295000, ул. Александра Невского, д. 1, г. Симферополь, Республика Крым)

заинтересованные лица: общество с ограниченной ответственностью "ЮБК Спецстрой" (299006, ул. Молодых строителей, д. 43, г. Севастополь) (298635, проезд Парковый, д. 1/2, корп. А, г. Ялта, Республика Крым)

Администрация города Ялты Республики Крым (298600, пл. Советская, д. 1, г. Ялта, Республика Крым)

о признании незаконными решения и предписания,

установил:

Департамент имущественных и земельных отношений администрации города Ялты Республики Крым (ОГРН 1149102130264 - л.д. 39 т. 1, л.д. 88 т. 3, далее - ДИЗО или заявитель) обратился в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (ОГРН 1149102010606 - л.д. 89 т. 3, далее - Крымское УФАС России) о признании недействительными решения и предписания N 07/1206-17 от 20.04.2017 о нарушении срока осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства, а именно срока переоформления права аренды земельных участков (л.д. 10-13 т. 1).

Требования обоснованы тем, что переоформление права аренды земельных участков не включено в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства, ДИЗО не имеет полномочий по предоставлению муниципальных услуг субъектам градостроительных отношений, Крымское УФАС России обжалуемые решение и предписание приняло с превышением полномочий.

Решением суда первой инстанции требования удовлетворены, признаны недействительными названные решение и предписание Крымского УФАС России; с Крымского УФАС России в пользу заявителя взысканы понесенные судебные расходы в виде государственной пошлины в сумме 3.000 руб. (л.д. 5-18 т. 3).

Судебный акт мотивирован тем, что переоформление прав аренды земельных участков является особенностью урегулирования земельных правоотношений на территории Республики Крым, связанной с присоединением Республики Крым к Российской Федерации; такое переоформление не включено в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства; оспариваемые решение и предписание принято (вынесено) Крымским УФАС России с превышением полномочий и нарушает права ДИЗО, последствием неисполнения предписания является привлечение ДИЗО к административной ответственности, о чем Крымским УФАС России принято постановление.

Крымское УФАС России подало апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и отказать в удовлетворении заявленных требований на том основании, что судебный акт принят при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела; с нарушением норм материального и процессуального права. В апелляционной жалобе указано на то, что поскольку земельные участки были предоставлены в аренду для строительства, то переоформление прав аренды на такие земельные участки следует отнести к процедуре в строительной деятельности (л.д. 31-39 т. 3).

Отзывов на апелляционную жалобу не поступило.

В судебном заседании был объявлен с 15.01.2018 по 18.01.2018 перерыв.

Представитель ДИЗО просил отказать в удовлетворении апелляционной жалобы по тем основаниям, что переоформление прав аренды на земельные участки не включено в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства; в такой перечень включены только процедуры оформления прав на земельные участки, предоставленные для комплексного освоения, таких обстоятельств по настоящему делу нет, земельные участки были предоставлены для строительства конкретных зданий, а не комплексного освоения территории.

Представители иных участников дела в судебное заседание не явились. О месте и времени судебного заседания на 15.01.2018 участники извещены определением от 14.12.2017, копии которого получили 21.12.2017 и 22.12.2017, что подтверждается почтовыми уведомлениями и отчетом об отслеживании отправления (л.д. 69-71, 91 т. 3).

20.12.2017 и 16.01.2018 информация о судебном заседании (в том числе о перерыве до 18.01.2017) опубликована на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда, о чем к делу приобщены доказательства (л.д. 73, 83 т. 3).

Администрация города Ялты Республики Крым (ОГРН 1149102101609, далее - Администрация г. Ялты) просила рассмотреть дело без участия ее представителя в судебном заседании, в удовлетворении апелляционной жалобы отказать (л.д. 78 т. 3).

Учитывая эти обстоятельства, необязательность явки в судебное заседание лиц, участвующих в деле, достаточность доказательств для рассмотрения дела, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд определил: рассмотреть дело без участия в судебном заседании неявившихся участников.

На основании статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Двадцать первый арбитражный апелляционный суд исследовал доказательства в совокупности и установил следующие обстоятельства.

20.04.2017 на заседании Комиссией по контролю в сфере закупок города федерального значения Севастополя Крымского УФАС России по делу N 07/1206-17 рассмотрена жалоба (л.д. 21-22 т. 1, л.д. 4-5 т. 2) общества с ограниченной ответственностью "ЮБК Спецстрой" (ОГРН 114910236511 - л.д. 63, 65-71 т. 1, л.д. 6-8 т. 2, далее - ООО "ЮБК Спецстрой"), по итогам принято решение N 7/3546 (полный текст 24.04.2017 - л.д. 15-19 т. 1, л.д. 154-158 т. 2), резолютивной частью которого:

пунктом 1 - жалоба ООО "ЮБК Спецстрой" на действия (бездействие) ДИЗО признана обоснованной;

пунктом 2 - установлено нарушение ДИЗО требований пункта 8 статьи 3 Закона Республики Крым от 31.07.2014 N 38-ЗРК и пункта 15 Порядка переоформления прав или завершения оформления прав на земельные участки на территории Республики Крым, утвержденного Постановлением Совета министров Республики Крым от 02.09.2014 N 313;

пунктом 3 - выдать ДИЗО предписание об устранении допущенных нарушений в отношении юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур;

пунктом 4 - передать материалы для рассмотрения вопроса о привлечении к административной ответственности по статье 14.9.1 КоАП РФ.

Во исполнение этого решения 24.04.2017 названной Комиссией Крымского УФАС России вынесено предписание, резолютивной частью которого на ДИЗО возложена обязанность в срок до 16.05.2017 принять меры по исполнению требований названных выше норм законодательства при рассмотрении обращений ООО "ЮБК Спецстрой" от 11.10.2016 за вх. N 01-10/389 и N 01-10/390 (л.д. 20 т. 1, л.д. 159-160 т. 2).

За неисполнение названного предписания (в том числе с учетом продленного срока его исполнения - л.д. 161-163 т. 2) ДИЗО постановлением Крымского УФАС России от 16.06.2017 N 07/6118 по делу N 193АД-17 привлечен к административной ответственности по части 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ в виде штрафа в размере 101.000 руб. (л.д. 112-122 т. 1). Это постановление о привлечении к административной ответственности обжаловано в судебном порядке, дело N А83-8766/2017 не рассмотрено (л.д. 84 т. 3).

Названные решение и предписание мотивированы тем, что ДИЗО (орган государственной власти) в установленный законодательством срок не рассмотрел заявления ООО "ЮБК Спецстрой" о переоформлении права аренды земельных участков (кадастровые N 90:25:080101:144, N 90:25:080101:145, г. Ялта, пгт. Форос, в районе старой школы по ул. Космонавтов) для строительства и обслуживания жилого комплекса, чем допустил нарушение конкуренции.

Действительно, ООО "ЮБК Спецстрой" 11.10.2016 обратилось в ДИЗО с заявлениями о переоформлении права аренды на названные выше земельные участки для строительства жилого комплекса, предоставив необходимые документы; по этим заявлениям ДИЗО в установленный 65-тидневный срок не направил проекты договоров аренды; после принятия и вынесения Крымским УФАС России оспариваемых по данному делу решения и предписания постановлениями Администрации г. Ялты N 2408-п, N2409-п 01.06.2017 ООО "ЮБК Спецстрой" отказано в переоформлении права аренды земельных участков, так как место расположения земельных участков не соответствует градостроительной документации населенного пункта.

Такие обстоятельства участники фактически не оспаривают и они подтверждены письменными доказательствами (заявлениями о переоформлении права аренды с приложением, в том числе ранее заключенными договорами аренды, кадастровыми паспортами на земельные участки с установленными границами - л.д. 25-38 т. 1, л.д. 9-22, 65, 70-88, 129-133, 137-153 т. 2), постановлениями Администрации г. Ялты N 2408-п и N2409-п от 01.06.2017 (л.д. 89-90 т. 1), а также установлены вступившим 20.12.2017 в законную силу решением Арбитражного суда Республики Крым от 27.09.2017 по делу NА83-7927/2017 (л.д. 85-87 т. 3).

В соответствии со статьями 1, 22, 23 Федерального закона от 26 июля 2006 года N135-ФЗ (ред. от 03 июля 2016 года, действовавшая на 20.04.2017, далее - Закон N 135-ФЗ) "О защите конкуренции" в целях единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков антимонопольный орган выявляет нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации антимонопольного законодательства и принимает меры по прекращению такого нарушения, для чего полномочен выдавать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, о восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно подпунктам "а" и "б" пункта 2 части 1 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ в соответствии с правилами настоящей статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на акты и (или) действия органа государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении в отношении юридических лиц - субъектов градостроительных отношений процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, утвержденные Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части:

а) нарушения установленных сроков осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

б) предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ (ред. от 07 марта 2017 года, действовавшая на 31.03.2017 - момент подачи жалобы в Крымское УФАС России, далее - ГрадК РФ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относится осуществление регионального государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2014 N 403 (ред. от 27.12.2017, далее - Исчерпывающий перечень процедур) установлен исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства.

Так, к процедурам, связанным с предоставлением прав на земельный участок и подготовкой документации по планировке территории в отношении земельных участков, относящихся к землям населенных пунктов и имеющих вид разрешенного использования, позволяющий осуществлять жилищное строительство (подраздел 1 раздела 1 Исчерпывающего перечня процедур), отнесены процедуры (в том числе):

- заключение договора аренды земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для его комплексного освоения в целях жилищного строительства (применяется в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации) (пункт 3 подраздела 1 раздела 1 Исчерпывающего перечня процедур);

- заключение договора купли-продажи или аренды земельного участка, предназначенного для жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования в границах земельного участка, ранее предоставленного для комплексного освоения в целях жилищного строительства, после утверждения в установленном порядке документации по планировке территории и государственного кадастрового учета такого земельного участка (применяется в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации) (пункт 6 подраздела 1 раздела 1 Исчерпывающего перечня процедур).

Кроме того, разделом II Исчерпывающего перечня процедур установлены процедуры, связанные с особенностями осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований (применяются в случае, если такие процедуры и порядок их проведения установлены нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления).

Всего Исчерпывающим перечнем процедур предусмотрено около 100 процедур в сфере жилищного строительства.

В обжалуемых решении и предписании Крымского УФАС России не указан конкретный вид процедуры в сфере жилищного строительства, за нарушение сроков которого ДИЗО признан виновным в ограничении конкуренции.

Пунктами 2 и 8 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). В частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Порядок переоформления прав аренды на земельные участки предусмотрен Законом Республики Крым от 31.07.2014 N 38-ЗРК "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым" (далее - Закон N 38-ЗРК), Порядком переоформления прав или завершения оформления прав на земельные участки на территории Республики Крым, утвержденным Постановлением Совета министров Республики Крым от 02.09.2014 N 313 (далее - Порядок N 313), а также Правилами предоставления земельных участков в порядке переоформления прав или завершения оформления прав на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, утвержденными Решением Ялтинского городского совета Республики Крым от 30.03.2015 N 35 (далее - Правила N 37).

Эти правовые акты приняты во исполнение статей 12 и 12.1 Федерального конституционного закона от 21.03.2014 N 6-ФКЗ (ред. от 28.12.2017) "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя", согласно которым выданные официальными органами Автономной Республики Крым документы о праве пользования продолжают действовать без какого-либо подтверждения, особенности регулирования земельных отношений на территории Республики Крым могут быть предусмотрены нормативными правовыми актами Республики Крым.

Согласно названным правовым актам (Закон N 38-ЗРК, Порядок N 313, Правила N37) ДИЗО в течение 65-ти календарных дней с момента получения заявления о переоформлении права аренды должен направить заинтересованному лицу подписанный арендодателем проект договора аренды земельного участка или решение об отказе в переоформлении права аренды.

В соответствии с пунктами 1.2, 2.1, 2.2, 2.4, 3.16, 3.36 Положения о Департаменте имущественных и земельных отношений администрации города Ялты Республики Крым в новой редакции, утвержденного Решением Ялтинского городского совета Республики Крым от 17.09.2015 N 11 (далее - Положение о ДИЗО) ДИЗО является уполномоченным (функциональным) органом Администрации города Ялты Республики Крым по управлению и распоряжению муниципальным имуществом, в том числе посредством заключения договоров аренды земельных участков; полномочен подготавливать материалы по вопросам распоряжения земельными участками (л.д. 41-43 т. 1).

Полномочий осуществлять государственный (муниципальный) контроль (надзор) в сфере градостроительства (в частности, жилищного строительства) Законом N 38-ЗРК, Порядком N 313, Правилами N 37, Положением о ДИЗО или иными правовыми актами названному департаменту не предоставлено.

Из установленных обстоятельств и норм законодательства следует, что ДИЗО не является органом, уполномоченным на осуществление государственного (муниципального) контроля (надзора), в том числе в сфере жилищного строительства; подлежавшие осуществлению ДИЗО действия по переоформлению права аренды земельных участков не включены в Исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства; эти действия ДИЗО вправе и обязан осуществлять как уполномоченный собственником земельных участков орган; ДИЗО в таких правоотношениях не оказывает муниципальной (государственной) услуги; Крымским УФАС России решение и предписание принято (вынесено) с превышением полномочий и с нарушением названных требований законодательства; Крымским УФАС России не доказаны основания для принятия решения и вынесения предписания.

Ошибочным является отожествление Крымским УФАС России особенностей регулирования на территории Республики Крым до 01.01.2019 градостроительных и земельных отношений и Исчерпывающего перечня процедур в сферах строительства.

На основании изложенного Двадцать первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что судом первой инстанции решение принято без нарушений норм материального и процессуального права, при полном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела; иных оснований для его отмены не установлено; апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 12 октября 2017 года по делу N А83-7215/2017 оставить без изменения.

Апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю оставить без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия. Днем принятия постановления считается изготовление постановления в полном объеме. Постановление может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня его принятия в полномочный арбитражный суд кассационной инстанции через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

О.Г. Градова

Судьи

А.В. Привалова В.А. Омельченко