Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 30 января 2018 г. N 02АП-10398/17

г. Киров

30 января 2018 г.

Дело N А82-3753/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 29 января 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 января 2018 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Кононова П.И., Минаевой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Ярославской области:

представителя заявителя Ильина А.А., действующего на основании доверенности от 09.01.2018,

представителя ответчика Антоновой М.В., действующей на основании доверенности от 18.10.2017,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Газпром межрегионгаз Ярославль"

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 16.11.2017 по делу А82-3753/2017, принятое судом в составе судьи Марусина В.А.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Газпром межрегионгаз Ярославль" (ОГРН 1027600680744, ИНН 7604049153)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (ОГРН 1027600695154, ИНН 7604009440)

о признании недействительными предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, о признании незаконным решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, об обязании восстановить нарушенные права,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Газпром межрегионгаз Ярославль" (далее - заявитель, ООО "Газпром межрегионгаз Ярославль", Общество) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее - ответчик, УФАС, Управление, антимонопольный орган):

1) о признании недействительными предупреждений от 03.03.2017 N 1961/07-04, 1962/07-04 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства,

2) о признании незаконным решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства (приказ от 20.02.2017 N 76 о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела N 07-03/06-17 о нарушении антимонопольного законодательства),

3) о возложении на ответчика обязанности восстановить нарушенные права заявителя.

В ходе рассмотрения дела ООО "Газпром межрегионгаз Ярославль" отказалось от требования о признании незаконным решения УФАС о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, отказ принят судом.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 16.11.2017 по делу N А82-3753/2017 требования заявителя удовлетворены, оспариваемые предупреждения УФАС признаны недействительными.

Не согласившись с принятым судебным актом, Общество обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит изменить решение суда первой инстанции, исключив из мотивировочной части решения вывод об отсутствии в действиях ответчика грубых нарушений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), влекущих недействительность результатов плановой выездной проверки.

Ссылаясь на положения статьи 9 Закона N 294-ФЗ, статьи 25.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), заявитель указывает, что Общество не было уведомлено о начале проведения проверки в установленном порядке. Поясняет, что приказ о проведении плановой выездной проверки от 28.09.2016 N 349 четко устанавливает дату начала и окончания проверки - 28.09.2016 и 28.10.2016, соответственно. Факт издания приказа в день начала проверки (28.09.2016) свидетельствует, по мнению заявителя, о нарушении порядка уведомления юридического лица о проведении проверки. Копия приказа получена Обществом одновременно с требованием о предоставлении документов 19.10.2016. При этом тот факт, что проверочные мероприятия УФАС начало проводить 19.10.2016 для оценки соблюдения процедуры уведомления юридического лица о начале плановой проверки правового значения не имеет, поскольку в период с 28.09.2016 по 28.10.2016 проверка уже осуществлялась. Как указывает заявитель, в рассматриваемой ситуации Общество должно было быть уведомлено о проверке не позднее 22.09.2016. Кроме того, заявитель настаивает на необоснованном продлении ответчиком срока проведения плановой выездной проверки и нарушении порядка уведомления юридического лица о продлении данного срока. В обоснование изложенных доводов ООО "Газпром межрегионгаз Ярославль" в апелляционной жалобе приводит судебную практику.

УФАС в письменном отзыве опровергло доводы жалобы.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Ярославской области.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители сторон поддержали занятые по делу позиции.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов настоящего дела и установлено судом первой инстанции, в соответствии с утвержденным планом проведения проверок на 2016 год приказом врио руководителя УФАС от 28.09.2016 N 349 в отношении Общества назначено проведение плановой выездной проверки с целью осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства (т.1 л.д.16-18).

В пункте 6 названного приказа установлено, что проверку следует провести в период с 28.09.2016 по 28.10.2016 включительно.

Приказом руководителя Управления от 28.10.2016 N 385 срок проведения проверки ООО "Газпром межрегионгаз Ярославль" продлен до 28.11.2016 в связи с необходимостью получения документов и материалов, а также исследования полученных документов и материалов (т.1 л.д.19).

В связи с необходимостью получения в полном объеме документов и материалов, истребуемых письмом от 16.11.2016, а также их исследования приказом руководителя УФАС от 28.11.2016 N 426 срок проведения проверки заявителя продлен до 28.12.2016 (т.1 л.д.20).

Результаты проведения проверки оформлены антимонопольным органом актом от 28.12.2016 N 127 (т.1 л.д.24-34).

По результатам плановой выездной проверки 03.03.2017 ООО "Газпром межрегионгаз Ярославль" выданы предупреждения N 1961/07-04, 1962/07-04 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения пункта 3 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции (т.1 л.д.36-40).

Приказом руководителя УФАС от 20.02.2017 N 76 в отношении Общества возбуждено дело N 07-03/06-17 о нарушении антимонопольного законодательства, создана комиссия по рассмотрению дела (т.1 л.д.41).

Полагая, что Управлением при проведении проверки допущены грубые нарушения установленных требований к организации и проведению проверок, а выданные в адрес заявителя предупреждения являются незаконными, Общество (с учетом уточнения) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с рассматриваемыми требованиями.

Суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии в действиях антимонопольного органа нарушений, влекущих недействительность результатов проведенной проверки. В то же время, установив наличие в совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ, суд первой инстанции признал оспариваемые предупреждения ответчика недействительными.

Из содержания апелляционной жалобы усматривается, что Общество оспаривает выводы мотивировочной части решения суда первой инстанции об отсутствии в действиях УФАС при проведении проверки грубых нарушений Закона N 294-ФЗ.

С учетом положений части 5 статьи 268 АПК РФ, пункта 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", а также в связи с отсутствием соответствующих возражений со стороны ответчика законность и обоснованность принятого по делу судебного акта проверяется судом апелляционной инстанции только в указанной обжалуемой части.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулирует Закон N 294-ФЗ.

Данным Федеральным законом установлен порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

При этом в силу пункта 1 части 4 статьи 1 названного Закона особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении, в том числе государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации, за исключением государственного контроля за экономической концентрацией.

Порядок проведения проверок антимонопольным органом за соблюдением требований антимонопольного законодательства установлен статьей 25.1 Закона о защите конкуренции.

Приказом ФАС России от 25.05.2012 N 340 утвержден административный регламент ФАС России по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации (далее - Административный регламент).

В соответствии с частью 1 статьи 25.1 Закона N 135-ФЗ в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства антимонопольный орган вправе проводить плановые и внеплановые проверки. Плановые и внеплановые проверки проводятся в форме выездных и документарных проверок.

Названная статья не содержит основания для признания результатов проверки недействительными, исчерпывающий перечень грубых нарушений, при наличии которых результаты проверки могут быть признаны недействительными, предусмотрен частью 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ.

К числу таких нарушений отнесены, в том числе нарушение требований, предусмотренных частью 12 статьи 9 (в части срока уведомления о проведении проверки), частью 1 статьи 14 (в части проведения проверки без распоряжения или приказа), частью 4 статьи 16 (в части непредставления акта проверки) Закона N 294-ФЗ.

Проанализировав обстоятельства дела в совокупности с исследованными доказательствами, апелляционный суд приходит к выводу о том, что суд на основании достаточной совокупности доказательств, которым при правильном применении статьи 71 АПК РФ дана надлежащая правовая оценка, правомерно не усмотрел в действиях антимонопольного органа при проведении проверки грубых нарушений требований закона. Обратная позиция заявителя является несостоятельной на основании следующего.

Согласно части 6 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции проверка проводится в соответствии с приказом руководителя антимонопольного органа.

Проверяемое лицо уведомляется о проведении плановой проверки не менее чем за три рабочих дня до начала ее проведения посредством направления ему копии приказа руководителя антимонопольного органа о проведении проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом (часть 12 статьи 25.1 Закона N 135-ФЗ).

В рассматриваемом случае в отношении Общества в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок на основании приказа врио руководителя Управления от 28.09.2016 N 349 была назначена плановая выездная проверка деятельности заявителя. Срок проведения проверки установлен с 28.09.2016 по 28.10.2016 включительно (пункт 6 приказа).

Из материалов настоящего дела следует, что копия приказа от 28.09.2016 N 349 направлена ответчиком в адрес проверяемого лица - ООО "Газпром межрегионгаз Ярославль" 05.10.2016 заказным письмом с уведомлением и получена последним 07.10.2016 (т.1 л.д.98-99). Ссылка заявителя на получение указанного приказа 19.10.2016 противоречит материалам дела.

При этом судом первой инстанции установлено и заявителем не оспаривается, что фактически проведение проверочных мероприятий (выход инспекции на проверку, вручение требования о предоставлении документов и повторное вручение копии приказа о проведении проверки) на основании приказа от 28.09.2016 N 349 начато антимонопольным органом с 19.10.2016, уведомление о проведении проверки получено Обществом 07.10.2016. Дата фактического осуществления проверочных мероприятий входит в период проведения проверки, установленный соответствующим приказом о проведении проверки.

Следует отметить, что на стадии издания приказа (организации проверки) не устанавливается факт нарушения законодательства, не выносится обязательное для исполнения предписание, не устанавливается субъект, подлежащий привлечению к ответственности и конкретные санкции.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции признает несостоятельными доводы заявителя о нарушении антимонопольным органом требований порядка уведомления проверяемого лица о проведении проверки.

В соответствии с положениями частей 9, 10 статьи 25.1 Закона N 135-ФЗ срок проведения проверки составляет не более чем один месяц с даты начала ее проведения, указанной в приказе, по дату передачи или направления по почте проверяемому лицу акта проверки. В исключительных случаях на основании мотивированных предложений должностных лиц, проводящих проверку, указанный срок может быть продлен на два месяца руководителем антимонопольного органа. К основанию продления срока проведения проверки относится необходимость проведения экспертиз, исследований, испытаний, осуществления перевода на русский язык документов, представленных проверяемым лицом на иностранном языке, и других необходимых мероприятий, без которых невозможно оценить соответствие деятельности проверяемого лица требованиям антимонопольного законодательства. При этом порядок продления срока проведения проверки устанавливается федеральным антимонопольным органом.

Перечень оснований продления срока проверки является открытым, поскольку в числе указанных мер значатся и другие мероприятия, необходимые для оценки соответствия деятельности проверяемого лица требованиям антимонопольного законодательства. Вместе с тем решение о продлении срока проведения проверки должно быть мотивированно.

Из материалов настоящего дела следует, что первоначально приказом Управления от 28.09.2016 N 349 срок проведения плановой выездной проверки в отношении Общества был установлен с 28.09.2016 по 28.10.2016, а приказами УФАС от 28.10.2016 N 385, 28.11.2016 N 426 данный срок продлен до 28.11.2016, 28.12.2016 (соответственно).

Согласно содержанию указанных приказов от 28.10.2016 N 385, 28.11.2016 N426 продление сроков проведения проверки было связано с необходимостью получения документов и материалов и их исследования.

Действительно, материалами дела подтверждается и ответчиком не отрицается, что со стороны УФАС имело место нарушение положений пункта 3.70 Административного регламента, между тем антимонопольный орган действовал в рамках закона, а продление срока проведения проверки не нарушило прав заявителя, поскольку должностные лица Управления не вышли за пределы срока назначенной проверки.

Целесообразность проведения контрольных мероприятий, а также эффективность деятельности сотрудников контролирующей организации относится к компетенции и контролю органа, назначившего проверку.

Подготовка служебной записки с предложением о продлении срока проведения проверки составная часть внутриведомственной процедуры, необходимой для принятия руководителем решения о продлении срока проверки. Выражением данной процедуры вовне по отношению к проверяемому лицу является приказ о продлении проверки с приведением мотивов данного решения.

С учетом изложенных в настоящем деле фактических обстоятельств, оснований полагать, что при проведении плановой проверки в отношении заявителя антимонопольным органом допущены грубые нарушения требований законодательства о государственном контроле (надзоре) не имеется.

Ссылка Общества в подтверждение правомерности своей позиции на судебную практику не принимается апелляционным судом, поскольку поименованные в апелляционной жалобе судебные акты приняты по иным обстоятельствам, отличным от рассматриваемых, и не имеют преюдициального значения для настоящего спора.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы заявителя, однако они не опровергают оспариваемые выводы суда первой инстанции. С учетом изложенного, в рассматриваемом случае у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для изменения мотивировочной части судебного акта в обжалуемой части.

Таким образом, решение Арбитражного суда Ярославской области от 16.11.2017 по делу N А82-3753/2017 в обжалуемой части следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Общества - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по апелляционной жалобе относятся на заявителя жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 16.11.2017 по делу N А82-3753/2017 в обжалуемой части оставить без изменения, а апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Газпром межрегионгаз Ярославль" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

П.И. Кононов Е.В. Минаева