Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 февраля 2018 г. N 15АП-17962/17

город Ростов-на-Дону

01 февраля 2018 г.

дело N А32-18871/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 29 января 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 01 февраля 2018 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Илюшина Р.Р.

судей О.Ю. Ефимовой, О.А. Сулименко

при ведении протокола судебного заседания секретарем Карнауховой В.В.

при участии:

от заявителя: представитель не явился, извещен,

от заинтересованного лица: представитель не явился, извещен,

от третьего лица: представитель не явился, извещен,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Медведовского сельского поселения Тимашевского района

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 11.09.2017 по делу N А32-18871/2017,

принятое судьей Купреевым Д.В.,

по заявлению индивидуального предпринимателя Еньшина Юрия Анатольевича

к заинтересованному лицу - Администрации Медведовского сельского поселения Тимашевского района

при участии третьего лица - индивидуального предпринимателя Пацевой Натальи Андреевны

о признании недействительным постановления органа местного самоуправления,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Еньшин Юрий Анатольевич (далее - предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительным постановления Администрации Медведовского сельского поселения Тимашевского района (далее - администрация) от 28.11.2016 N 386.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена индивидуальный предприниматель Пацева Наталья Андреевна.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 11.09.2017 оспариваемое постановление администрации от 28.11.2016 N 386 признано недействительным.

Суд указал, что услуги по погребению могут быть оказаны любым хозяйствующим субъектом, поэтому предоставление преимуществ конкретному субъекту ограничит конкуренцию на рынке ритуальных услуг.

Администрация Медведовского сельского поселения Тимашевского района обжаловала решение Арбитражного суда Краснодарского края от 11.09.2017 в порядке, предусмотренном гл. 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просила обжалуемое решение отменить, принять по делу новый судебный акт.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что в силу норм законодательства о погребении орган местного самоуправления вправе выбрать специализированную службу по вопросам похоронного дела для обеспечения гарантий погребения умерших, не имеющих родственников. Таким образом, оспариваемое постановление от 28.11.2016 N 386 не нарушает прав и законных интересов заявителя при оказании ритуальных услуг.

В судебном заседании апелляционная жалоба рассмотрена в порядке ст. 156 АПК РФ в отсутствие представителей участвующих в деле лиц, уведомленных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Администрацией Медведовского сельского поселения Тимашевского района принято постановление от 29.09.2016 N 325 "Об утверждении порядка регистрации захоронений на территории Медведовского сельского поселения Тимашевского района и формы свидетельства о регистрации захоронения на кладбище, расположенном на территории Медведовского сельского поселения Тимашевского района", в соответствии с которым откорректирован порядок регистрации захоронений на кладбище Медведовского сельского поселения Тимашевского района.

Постановлением Администрации Медведовского сельского поселения Тимашевского района от 28.11.2016 N 386 обязанности организации для оказания ритуальных услуг по погребению умершего (погибшего), копке могилы, захоронению в могилу, склеп, захоронению урны с прахом умершего (погибшего) на кладбище или в нише стены скорби, а также эксгумации и перезахоронению умершего (погибшего) на территории Медведовского сельского поселения Тимашевского района возложены на индивидуального предпринимателя Пацеву Н.А..

Также на индивидуального предпринимателя Пацеву Н.А. в соответствии с Решением Совета Медведовского сельского поселения Тимашевского района от 07.11.2016 N 119 возложены обязанности специализированной службы для оказания ритуальных услуг по погребению на территории Медведовского сельского поселения Тимашевского района.

Полагая, что Постановление Администрации Медведовского сельского поселения Тимашевского района от 28.11.2016 N 386 ограничивает круг участников рынка ритуальных услуг по погребению на территории Медведовского сельского поселения Тимашевского района, индивидуальный предприниматель Еньшин Ю.А. обратился в суд с заявлением о признании его недействительным.

Повторно изучив материалы дела, судебная коллегия не находит оснований к переоценке выводов суда первой инстанции об удовлетворении заявленных требований ввиду следующего.

В силу пункта 1 статьи 7 Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ) на территории Российской Федерации каждому человеку после его смерти гарантируются погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с данным Федеральным законом.

Согласно ч. 3 ст. 7 Закона N 8-ФЗ исполнение волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения в случае его смерти в ином населенном пункте или на территории иностранного государства гарантируется в части содействия лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего и оплатить связанные с погребением расходы, в получении в установленные законодательством Российской Федерации сроки справки о смерти, разрешения на перевозку тела (останков) умершего, а также проездных документов, включая документы на пересечение государственных границ. Указанное содействие обязаны оказывать федеральные органы исполнительной власти, федеральные государственные органы, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления, а также иные юридические лица, оказывающие по роду своей деятельности необходимые для таких случаев услуги.

В статье 6 Закона N 8-ФЗ определено, что исполнителями волеизъявления умершего являются лица, указанные в его волеизъявлении, при их согласии взять на себя обязанность исполнить волеизъявление умершего. В случае отсутствия в волеизъявлении умершего указания на исполнителей волеизъявления либо в случае их отказа от исполнения волеизъявления умершего оно осуществляется супругом, близкими родственниками, иными родственниками либо законным представителем умершего. В случае мотивированного отказа кого-либо из указанных лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Согласно ч.ч. 1, 2 ст. 12 Закона N 8-ФЗ при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела в течение трех суток с момента установления причины смерти, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с согласия указанных органов путем предания земле на определенных для таких случаев участках общественных кладбищ.

В силу пункта 2 статьи 25 Закона N 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Согласно части 1 статьи 29 Закона N 8-ФЗ органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Согласно пункту 1 Указа Президента Российской Федерации от 29.06.1996 N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших" специализированные службы по вопросам похоронного дела оказывают на безвозмездной основе услуги по погребению, гарантированные статьей 9 Закона N 8-ФЗ, по первому требованию супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего.

Анализ приведенных положений законодательства показывает, что цель создания специализированных служб по вопросам похоронного дела заключается в обеспечении государственных социальных гарантий для погребения безродных или оказанию близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение.

Решением Совета Медведовского сельского поселения Тимашевского района от 27.09.2016 N 115 определено провести конкурс по отбору специализированной организации для оказания ритуальных услуг по погребению.

По итогам проведения конкурса на основании протокола N 1 от 28.10.2016 единственным его участником явилась индивидуальный предприниматель Пацева Н.А.

Решением Совета Медведовского сельского поселения Тимашевского района от 07.11.2016 N 119 на индивидуального предпринимателя Пацеву Н.А. возложены обязанности специализированной службы для оказания ритуальных услуг по погребению.

Таким образом, орган местного самоуправления, во исполнение норм Закона N 8-ФЗ, избрал специализированную организацию для оказания ритуальных услуг по погребению в случае, если отсутствует лицо, взявшее на себя обязанность по оказанию таких услуг, что не противоречит закону и не нарушает права и законные интересы других хозяйствующих субъектов.

Однако, статус специализированной службы по вопросам похоронного дела, создаваемой с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению, не может служить основанием предоставления хозяйствующему субъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание услуг по погребению.

Устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон N 8-ФЗ не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.

Указанное Решение Совета Медведовского сельского поселения Тимашевского района от 07.11.2016 N 119 не оспаривается заявителем.

Частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135) предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Перечень конкретных нарушений приведен в пунктах 1 - 7 данной нормы.

Закрепленный приведенной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

В соответствии с пунктом 17 статьи 4 Закона N 135 к признакам ограничения конкуренции относятся сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ основанием для признания ненормативных правовых актов недействительными, а также действий (бездействия) должностного лица неправомерными является несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Из материалов дела видно, что Постановлением Администрации Медведовского сельского поселения Тимашевского района от 10.10.2016 N 336 определено провести конкурс по отбору организации для оказания ритуальных услуг по погребению на территории Медведовского сельского поселения Тимашевского района.

В результате проведенного конкурса, согласно протоколу N 3 от 21.11.2016, победу одержала ИП Пацева Н.А.

Постановлением Администрации Медведовского сельского поселения Тимашевского района от 28.11.2016 N 386 на ИП Пацеву Н.А. возложены обязанности организации для оказания ритуальных услуг по погребению умершего (погибшего), копке могилы, захоронению в могилу, склеп, захоронению урны с прахом умершего (погибшего) на кладбище или в нише стены скорби, а также эксгумации и перезахоронению умершего (погибшего) на территории Медведовского сельского поселения Тимашевского района.

Данное постановление является предметом спора в рамках настоящего дела, поскольку, по утверждению заявителя, именно оно ограничивает конкуренцию на рынке ритуальных услуг по погребению на территории Медведовского сельского поселения Тимашевского района. Свою позицию заявитель объясняет тем, что указанное постановление возлагает на ИП Пацеву Н.А. (помимо обязанностей специализированной службы) организацию оказания ритуальных услуг по погребению (всех остальных) на территории Медведовского сельского поселения Тимашевского района, что ставит ее в преимущественное (доминирующее) положение, препятствуя иным хозяйствующим субъектам осуществлять захоронение умерших на территории сельского поселения.

По мнению заявителя, постановлением от 28.11.2016 N 386 ИП Пацева Н.А. избрана не как специализированная организация, осуществляющая погребение умерших лиц, указанных в ст. 12 Закона N 8-ФЗ (гарантированный перечень), а как организация, оказывающая услуги по погребению всех умерших лиц, что не позволит других хозяйствующим субъектам оказывать соответствующие услуги на территории сельского поселения.

В материалы дела администрация представила конкурсную документацию, предшествующую принятию Решения Совета Медведовского сельского поселения Тимашевского района от 07.11.2016 N 119 и оспариваемого Постановления Администрации Медведовского сельского поселения Тимашевского района от 28.11.2016 N 386.

В судебном заседании 11.12.2017 апелляционный суд поставил перед администрацией вопрос о том, каковы были цели принятия постановления от 28.11.2016 N 386, если, как пояснил представитель администрации, ИП Пацева Н.А. была избрана в качестве специализированной организацией решением от 07.11.2016 N 119 и постановлением от 28.11.2016 N 386 ИП Еньшин Ю.А. не ограничен в праве осуществлять копку могил и захоронение умерших на территории кладбища сельского поселения.

В судебном заседании 15.01.2018 глава Администрации Медведовского сельского поселения Тимашевского района Малахов Д.А. пояснил, что постановлением от 28.11.2016 N 386 на ИП Пацеву Н.А. возложен весь комплекс ритуальных услуг по погребению. Принятие таких мер глава объяснил необходимостью упорядочения деятельности по погребению на кладбище, пресечения неконтролируемой копки могил, нарушения порядка осуществления погребения, возложения ответственности за допущенные нарушения на одно лицо.

При этом полномочия органа местного самоуправления по регистрации захоронений, предусмотренные Порядком, утвержденным Постановлением Администрацией Медведовского сельского поселения Тимашевского района принято постановление от 29.09.2016 N 325, не были делегированы ИП Пацевой Н.А.

Таким образом, судебной коллегией было установлено, что ИП Пацева Н.А. на основании оспариваемого постановления от 28.11.2016 N 386, принятого по результатам конкурса, вправе осуществлять на территории Медведовского сельского поселения Тимашевского района весь комплекс услуг по погребению умерших, помимо гарантированного перечня услуг по погребению.

Однако, Законом N 8-ФЗ допускается возможность осуществления деятельности по предоставлению услуг по погребению, указанных в пунктах 1 - 4 части 1 статьи 9 Закона N 8-ФЗ, иными организациями, не являющимися специализированными службами по вопросам похоронного дела.

Верховный суд Российской Федерации в определении от 21 ноября 2016 г. N301-КГ16-15160 разъяснил, что статус специализированной службы по вопросам похоронного дела, создаваемой с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению, не может служить основанием предоставления хозяйствующему субъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание услуг по погребению.

Лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению. Следовательно, такие услуги могут быть оказаны любым хозяйствующим субъектом, занимающимся деятельностью в указанной сфере, на конкурентной основе.

Федеральная антимонопольная служба в письме от 3 июля 2014 г. N ЦА/26577/14 так же разъяснила, что действия органов местного самоуправления районов, поселений и городских округов по присвоению статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или некоммерческим партнерствам на конкурсной основе, по мнению ФАС России, не могут исключать возможность осуществления деятельности по предоставлению услуг по погребению, указанных в пунктах 1 - 4 части 1 статьи 9 Закона о погребении, организациями, не имеющими такой статус.

С учетом изложенного, судебная коллегия пришла к выводу о том, что в результате принятия постановления от 28.11.2016 N 386 возникло ограничение конкуренции на рынке по оказанию ритуальных услуг по погребению, что является правонарушением по смыслу ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявленные требования, признав постановление администрации от 28.11.2016 N 386 недействительным, в связи с тем, что оно нарушает нормы законодательства о погребении, о защите конкуренции, нарушает права и законные интересы третьих лиц.

С учетом изложенного, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для переоценки выводов суда первой инстанции по доводам, изложенным в апелляционной жалобе.

Суд правильно определил спорные правоотношения сторон и предмет доказывания по делу, с достаточной полнотой выяснил обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела.

Выводы суда основаны на доказательствах, указание на которые содержится в обжалуемом судебном акте и которым дана оценка в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

Руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 11.09.2017 по делу N А32-18871/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев со дня принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Р.Р. Илюшин

Судьи

О.Ю. Ефимова О.А. Сулименко