Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 31 января 2018 г. N 08АП-16474/17

город Омск

31 января 2018 г.

Дело N А46-15188/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 25 января 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 31 января 2018 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лотова А.Н.

судей Золотовой Л.А., Шиндлер Н.А.

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Зайцевой И.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-16474/2017) Прокуратуры Омской области на решение Арбитражного суда Омской области от 30.10.2017 по делу N А46-15188/2017 (судья Захарцева С.Г.), принятое по заявлению Администрации Омского муниципального района Омской области (ИНН 5528003601, ОГРН 1025501867962) к Прокуратуре Омской области (ИНН 5503029140, ОГРН 1025500760460) и Прокуратуре Омского района Омской области о признании недействительным представления от 13.07.2017 N 651ж; 671ж-17/8179 в части признания незаконными закрепления объектов теплосетевого хозяйства на праве хозяйственного ведения за МУП "Районные системы теплоснабжения" Омского муниципального района Омской области,

при участии в судебном заседании представителей:

от Прокуратуры Омской области - Марченко Татьяна Викторовна, предъявлено удостоверение, по доверенности N 8-34-2017 от 03.10.2017 сроком действия один год;

от Администрации Омского муниципального района Омской области - Тодышев Александр Петрович, предъявлено удостоверение, по доверенности N 20 от 28.12.2017 сроком действия до 31.12.2018;

от Прокуратуры Омского района Омской области - Марченко Татьяна Викторовна, предъявлено удостоверение, по доверенности N 8-34-2017 от 03.10.2017 сроком действия один год;

установил:

Администрация Омского муниципального района Омской области (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Омской области к Прокуратуре Омской области и Прокуратуре Омского района Омской области с заявлением о признании недействительным представления Прокуратуры Омского района Омской области от 13.07.2017 N 651ж; 671ж-17/8179 в части признания незаконным закрепления объектов теплосетевого хозяйства на праве хозяйственного ведения за МУП "Районные системы теплоснабжения" Омского муниципального района Омской области.

Решением Арбитражного суда Омской области от 30.10.2017 по делу N А46-15188/2017 требования заявителя удовлетворены.

Мотивируя решение, суд первой инстанции указал, что действующее законодательство в настоящее время не содержит положений, запрещающих передачу и закрепление имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями.

Не согласившись с указанным судебным актом, Прокуратура Омской области обратилась с апелляционной жалобой в Восьмой арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение Арбитражного суда Омской области от 30.10.2017 по делу N А46-15188/2017 отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя.

В обоснование апелляционной жалобы Прокуратура Омской области указала, что передача прав в отношении объектов теплоснабжения, отдельных объектов таких систем, находящихся в государственной или муниципальной собственности, может осуществляться исключительно на основании договоров аренды или концессионных соглашений, заключенных по результатам конкурсных процедур, предусмотренных Федеральным законом от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" и Федеральным законом от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях".

Также податель жалобы полагает, что оспариваемое представление не нарушает прав и законных интересов заявителя, что в силу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации свидетельствует об отсутствии оснований для признания оспариваемого представления незаконным.

Администрация в письменном отзыве на апелляционную жалобу решение суда первой инстанции просит оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали заявленные доводы.

Суд апелляционной инстанции, исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, изучив апелляционную жалобу, отзыв, установил следующие обстоятельства.

На основании постановления администрации Омского муниципального района N П-16/ОМС-121 от 03.06.2016 создано муниципальное унитарное предприятия "Районные системы теплоснабжения" Омского муниципального района Омской области (далее - МУП "РСТ" ОМР).

Данным постановлением за МУП "РСТ" ОМР на праве хозяйственного управления закреплено имущество, необходимое для организации теплоснабжения на территории района, в том числе, мазутно-насосные станции, котельные, тепловые сети, тепловые пункты и иные объекты теплосетевого хозяйства.

Кроме того, распоряжением администрации Омского района N Р-16/ОМС-1117 от 06.07.2016 за МУП "РСТ" ОМР закреплена газовая котельная, расположенная по адресу: Омская область, Омский район, п. Магистральный, ул. Молодежная, д. 23А.

Распоряжением администрации Омского района N Р-16/ОМС-1231 от 02.08.2016 за МУП "РСТ" ОМР закреплено оборудование, предназначенное для обеспечения теплоснабжения.

Прокуратурой Омского района проведена проверка, в том числе, на предмет соблюдения органами местного самоуправления законодательства об энергоснабжении, в ходе которой установлено, в том числе, что действия Администрации по закреплению объектов теплосетевого хозяйства на праве хозяйственного ведения за МУП "РСТ" ОМР противоречат Федеральному закону от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" и Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

По результатам проверки Прокуратурой Омского района вынесено представление от 13.07.2017 N 651ж; 671ж-17/8179 об устранении нарушений федерального законодательства (далее - Представление), в котором требовалось:

- безотлагательно рассмотреть настоящее представление и принять меры к незамедлительному устранению выявленных нарушений законодательства, их причин и условий, им способствовавших;

- рассмотреть представление с участием работника прокуратуры;

- за ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей привлечь к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц.

- о принятых мерах сообщить в установленный законом месячный срок.

Полагая, что указанное представление не соответствует закону в части признания незаконным закрепления объектов теплосетевого хозяйства на праве хозяйственного ведения за МУП "Районные системы теплоснабжения" Омского муниципального района Омской области, Администрация обратилась в Арбитражный суд Омской области.

Решением Арбитражного суда Омской области от 30.10.2017 по делу N А46-15188/2017 требования заявителя удовлетворены.

Означенное решение обжалуется Прокуратурой Омской области в суд апелляционной инстанции.

Суд апелляционной инстанции, проверив в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность решения суда первой инстанции, не находит оснований для его отмены, исходя из следующего.

Как указывалось ранее, в рассматриваемом случае Прокуратура Омской области и Прокуратура Омского района полагают, что передача прав в отношении объектов теплоснабжения, отдельных объектов таких систем, находящихся в государственной или муниципальной собственности, может осуществляться исключительно на основании договоров аренды или концессионных соглашений, заключенных по результатам конкурсных процедур, предусмотренных Федеральным законом от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" и Федеральным законом от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях".

Указанный вывод является неверным на основании следующего.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Согласно пункту 1 статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

В силу пункта 2 статьи 125, пункта 2 статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Пунктом 3 статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом.

В соответствии с абзацем 5 пункта 1 статьи 216 Гражданского кодекса Российской Федерации право хозяйственного ведения относится к вещным правам лиц, не являющихся собственниками имущества.

В соответствии с пунктом 2 статьи 113, статьи 294 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество муниципального унитарного предприятия находится в муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения.

Согласно пункту 1 статьи 299 Гражданского кодекса Российской Федерации право хозяйственного ведения или право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за унитарным предприятием или учреждением, возникает у этого предприятия или учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника.

В силу статей 113, 216, 295, 296, 299 Гражданского кодекса Российской Федерации право хозяйственного ведения - это ограниченное вещное право, которым наделяется унитарное предприятие, созданное по решению собственника имущества.

Статьей 132 Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В силу статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон N 131-ФЗ) органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Согласно статье 16 Закона N 131-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления относится организация теплоснабжения и водоснабжения населения, водоотведения.

Статьей 17 Закона N 131-ФЗ предусмотрено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений.

В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 4 Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон N 115-ФЗ) объектами концессионного соглашения являются, объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем.

С момента официального опубликования (08.05.2013) Федерального закона от 07.05.2013 N 103-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с учетом требований, установленных статьей 41.1 Федерального закона от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" и статьей 28.1 Федерального закона от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении".

Частью 1 статьи 28.1 Федерального закона от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон N 190-ФЗ) установлено, что передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется только по договорам их аренды, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) и законодательством Российской Федерации о приватизации случаев передачи прав на такие объекты.

Наряду с указанным правилом, статьей 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" предусмотрено, что заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество в силу закона.

Как следует из вышеуказанных норм названных Федеральных законов, содержащиеся в них требования регулируют обязательственные отношения, связанные с передачей прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и касаются только тех ситуаций, когда такое имущество передается на основании договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров.

Статья 28.1 Закона N 190-ФЗ, устанавливая особые требования к передаче прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, не затрагивает правомочий собственника по распоряжению принадлежащим ему имуществом и не исключает возможности по передаче собственником имущества на праве хозяйственного ведения и оперативного управления в порядке, предусмотренным ГК РФ.

С учетом изложенного, является правомерным вывод суда первой инстанции о том, что действующее законодательство не содержит положений, запрещающих передачу и закрепление имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, что согласуется, как обоснованно указал суд первой инстанции, с позицией высшей судебной инстанции, изложенной в Определении Верховного Суда РФ от 31.07.2017 N 303-КГ17-4054 по делу N А24-1728/2016.

При этом, вопреки доводу апелляционной жалобы, указанное определение Верховного Суда Российской Федерации в рассматриваемом случае имеет практикообразующее значение для настоящего спора.

Кроме того, данная правовая позиция отражена в 31Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 5 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 27.12.2017.

Таким образом, оспариваемое представление Прокуратуры Омского района является незаконным.

Судом апелляционной инстанции также отклоняется довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемое представление Прокуратуры Омского района не затрагивает права и законные интересы заявителя, поскольку не влечет для него каких-либо правовых последствий.

Так, из содержания частей 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует вывод о том, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий в совокупности:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из системного анализа положений статей 27, 29, 198 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что в порядке главы 24 названного кодекса могут быть оспорены решения, действия и ненормативные правовые акты органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц, при условии, что такие действия, решения и акты затрагивают права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом к решениям и ненормативным правовым актам, которые могут быть оспорены в обозначенном выше порядке относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление и порождающие правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

Такие акты и решения порождают правовые последствия в виде предоставления лицу, в отношении которого они вынесены, прав и гарантий либо, напротив, в виде ограничения и лишения такого лица прав и гарантий, или возложения обязанностей, или привлечения к юридической ответственности.

В рассматриваемом случае Администрацией оспаривается законность представления, выданного Прокуратурой Омского района.

Так, согласно пункту 1 части 2 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов, в том числе, органами местного самоуправления, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Пунктом 1 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" определено, что предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе, органами местного самоуправления.

При этом согласно статье 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" при реализации обозначенных выше полномочий прокуратура вправе, в том числе, вносить представления об устранении выявленных нарушений закона.

Таким образом, представление, внесенное прокурором (прокуратурой), является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

В оспариваемом представлении от 13.07.2017 N 651ж; 671ж-17/8179 содержатся выводы о нарушении Администрацией требований действующего законодательства в результате незаконного закрепления объектов теплосетевого хозяйства на праве хозяйственного ведения за МУП "РСТ" ОМР, а также требования, обязывающие Администрацию принять меры к незамедлительному устранению выявленных нарушений законодательства и сообщить и принятых мерах в Прокуратуру.

При этом за неисполнение представления прокурора организацией или должностным лицом, в адрес которых оно внесено, предусмотрена административная ответственность по статье 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При таких обстоятельствах, учитывая, что оспариваемое представление Прокуратуры Омского района порождает для лица, которому оно адресовано, определенные правовые последствия в виде возложения на него обязательных для исполнения требований и обязанности действовать определенным образом, указанным в соответствующем представлении, а также обязанность проинформировать надзорный орган о результатах рассмотрения представления, указанное представление непосредственно затрагивает права и законные интересы Администрации.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает, что подателем жалобы не представлено в материалы дела надлежащих и бесспорных доказательств в обоснование своей позиции, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным. Судом апелляционной инстанции не установлены нарушения норм материального или процессуального права, которые в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации могли бы повлечь изменение или отмену решения суда первой инстанции.

Вопрос о распределении судебных расходов апелляционным судом не рассматривается, так как Прокуратура Омской области, согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, от уплаты государственной пошлины освобождена.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу Прокуратуры Омской области оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Омской области от 30.10.2017 по делу N А46-15188/2017 - без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

А.Н. Лотов

Судьи

Л.А. Золотова Н.А. Шиндлер