Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 ноября 2010 г. N 19АП-6014/10

город Воронеж

19 ноября 2010 г.

Дело N А08-2563/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 27 октября 2010 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 19 ноября 2010 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сергуткиной В.А.,

судей Миронцевой Н.Д., Протасова А.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Анзельм К.К.,

при участии:

от Администрации муниципального района "Яковлевский район" Белгородской области: Панфилова Ю.В., представитель по доверенности б/н от 20.05.2008;

от закрытого акционерного общества "Жилищная проектно-строительная компания ЖБИ-3": представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Белгородской области: представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации муниципального района "Яковлевский район" Белгородской области на решение Арбитражного суда Белгородской области от 30.06.2010 по делу N А08-2563/2010-6 (судья Белоусова В.И.) по заявлению Администрации муниципального района "Яковлевский район" Белгородской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Белгородской области, при участии в качестве заинтересованного лица закрытого акционерного общества "Жилищная проектно-строительная компания ЖБИ-3", о признании незаконным предписания N04 от 03.02.2010,

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального района "Яковлевский район" Белгородской области (далее - Администрация, орган власти) обратилась в Арбитражный суд Белгородской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Белгородской области (далее - УФАС по Белгородской области, Управление, антимонопольный орган) о признании незаконным предписания N 04 от 03.02.2010.

Решением Арбитражного суда Белгородской области от 30.06.2010 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, Администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение отменить в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее заявитель ссылается на то, что постановление главы Администрации от 29.05.2009 N 751а-р "О предоставлении в аренду земельного участка ЗАО "Жилищная проектно-строительная компания ЖБИ-3" принято на основании пункта 3 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), не предусматривающего проведение обязательных публичных процедур, а также на наличие на спорном земельном участке начатого строительством объекта. При этом по мнению органа власти, первичное предоставление земельного участка в аренду осуществлено с соблюдением установленных статьей 31 ЗК РФ требований. Администрация указывает на то, что оспариваемое предписание предписывает не ей, а Администрации Шебекинского района Белгородской области, и полагает, что принятие спорного постановления не подпадает ни под один из пунктов, предусмотренных частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон "О защите конкуренции"), а антимонопольным органом не доказана возможность последствий принятия этого постановления в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции.

УФАС по Белгородской области возражает против доводов апелляционной жалобы по мотивам, изложенным в отзыве. Антимонопольный орган, ссылаясь на отсутствие четкого указания в тексте распоряжения от 29.05.2009 N 751а-р на предоставление земельного участка исключительно под строительство, полагает, что требование об обязательном информировании населения о предстоящем предоставлении земельного участка, предусмотренное как пунктом 3 статьи 31, так и статьей 34 ЗК РФ, Администрацией соблюдено не было. УФАС по Белгородской области указывает на отсутствие доказательств наличия построенного здания паркинга или объекта незавершенного строительства на предоставленном в аренду земельном участке и права собственности арендатора на этот объект. По мнению антимонопольного органа, преимущественное право на заключение нового договора аренды не исключает соблюдение установленного порядка информирования населения. В связи с этим Управление считает, что принятием решения о заключении договора аренды без проведения обязательных публичных процедур фактически исключена возможность конкуренции хозяйствующих субъектов за право аренды данного земельного участка для строительства, и полагает, что запрет, установленный частью 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", в полной мере распространяется на рассматриваемые правоотношения. Кроме того, антимонопольный орган обращает внимание на то, что оспариваемое предписание выдано на основании решения по делу N 004-10-Аз, не оспоренного и не признанного незаконным в установленном порядке.

Закрытое акционерное общество "Жилищная проектно-строительная компания ЖБИ-3" (далее - ЗАО "Жилищная проектно-строительная компания ЖБИ-3") доводы апелляционной жалобы не оспорило, отзыв не представило.

УФАС по Белгородской области и ЗАО "ЖПСК ЖБИ-3" явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, Управление ходатайствовало о рассмотрении дела в его отсутствие. Учитывая наличие у суда доказательств надлежащего извещения данных лиц о времени и месте судебного разбирательства, апелляционная жалоба рассматривалась в отсутствие их представителей в порядке статей 123, 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав пояснения представителя Администрации, оценив в совокупности все представленные по делу доказательства, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, в соответствии с договором аренды земельного участка от 30.06.2008, заключенным на основании распоряжения главы Администрации от 30.06.2008 N 859-р, ЗАО "ЖПСК ЖБИ-3" арендовало у Администрации в течение одиннадцати месяцев с 01.07.2008 земельный участок из земель населенных пунктов площадью 5065 кв.м. с кадастровым номером 31:10:10 08 004:0079, расположенный по адресу: Белгородская область, Яковлевский район, г.Строитель, ул.Циолковского, мкр. "А", для строительства паркинга на 298 маш/мест. При этом принятию распоряжения предшествовала предусмотренная статьей 31 ЗК РФ процедура выбора земельного участка, включая информирование населения о предстоящем предоставлении земельного участка путем опубликования соответствующего сообщения в средствах массовой информации.

06.05.2009 ЗАО "ЖПСК ЖБИ-3" обратилось в Администрацию с заявлением о продлении договора аренды, указанного выше.

Распоряжением главы Администрации от 29.05.2009 N 751а-р испрашиваемый участок предоставлен обществу в аренду под гаражи (строительство паркинга) на срок с 01.06.2009 по 01.06.2014.

Осуществив 26.11.2009 на основании приказа от 23.11.2009 N 407 руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Белгородской области контрольные мероприятия по соблюдению антимонопольного законодательства на территории Белгородской области, установив наличие в распоряжении от 29.05.2009 N 751а-р признаков нарушения статьи 15 Закона "О защите конкуренции", УФАС по Белгородской области приказом от 12.01.2010 N 005 возбудило в отношении Администрации дело N 004-10-АЗ по признакам нарушения части 1 указанной статьи и создало комиссию по рассмотрению этого дела.

Определением Управления от 14.01.2010 рассмотрение дела назначено на 03.02.2010.

По результатам рассмотрения дела комиссия антимонопольного органа пришла к выводу о том, что распоряжение от 29.05.2009 N 751а-р в нарушение статьи 34 ЗК РФ принято без опубликования информации о земельном участке, предоставляемом этим распоряжением, в связи с чем на рынок оборота земельных участков не смогли выйти потенциальные участники, что повлекло за собой сокращение числа хозяйствующих субъектов данного рынка и в соответствии с пунктом 17 статьи 4 Закона "О защите конкуренции" является признаком ограничения конкуренции. Полагая, что принятием такого распоряжения нарушаются требования части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", Управление решением от 03.02.2010 признало факт нарушения Администрацией указанной нормы, предусмотрев выдачу предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

На основании данного решения в тот же день комиссией УФАС по Белгородской области выдано предписание N 04, направленное 10.02.2010 Администрации. При этом в пункте 1 предписания указано, что Управление предписывает администрации Шебекинского района Белгородской области в срок до 03.05.2010 прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", выразившееся в принятии постановления главы администрации муниципального района "Яковлевский район" Белгородской области от 29.05.2009 N 751а-р "О предоставлении в аренду земельного участка ЗАО "Жилищная проектно-строительная компания ЖБИ-3" без соблюдения норм ЗК РФ, а именно требований статьи 34 ЗК РФ (предоставление земельного участка в аренду без проведения обязательных публичных процедур).

Пунктом 2 предписания Администрации для прекращения нарушения антимонопольного законодательства, указанного в пункте 1 этого предписания, предписано принять меры по обеспечению конкуренции, для чего представить в Управление доказательства выполнения положений законодательства Российской Федерации при предоставлении в аренду земельных участков в соответствии с ЗК РФ (копии публикаций в газете, протоколы заседаний конкурсной комиссии).

О выполнении данного предписания в соответствии с его текстом необходимо было сообщить в Управление к 10.05.2010.

Полагая, что указанное предписание не соответствуют действующему законодательству, нарушает ее права и законные интересы, Администрация обратилась за судебной защитой с рассмотренным требованием.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции исходил из того, что Администрацией при принятии распоряжения от 29.05.2009 N 751а-р допущено нарушение требований ЗК РФ, заключающееся в предоставлении в аренду земельного участка ЗАО "ЖПСК ЖБИ-3", не имеющему исключительного права на приобретение права аренды этого участка, без проведения обязательных публичных процедур и повлекшее ограничение конкуренции.

Соглашаясь с позицией суда области, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, для оценки оспариваемого правового акта в качестве несоответствующего закону необходимо установить вынесение этого акта либо неуполномоченным должностным лицом или органом, либо в отсутствие предусмотренных законом оснований, либо с нарушением установленного нормами права порядка.

Нормы, регламентирующие порядок выдачи и исполнения предписаний по делам о нарушении антимонопольного законодательства, содержатся в статьях 50 и 51 Закона "О защите конкуренции".

По смыслу части 1 статьи 50 этого Закона органом, выдающим предписание, является комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, основанием - принятое по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства решение комиссии, а лицом, которому это предписание выдается - ответчик по делу.

В силу части 2 указанной статьи предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства изготавливается одновременно с решением. Копия предписания немедленно направляется или вручается лицу, которому предписывается совершить определенные решением действия.

В соответствии с пунктом 3.44 административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы от 25.12.2007 N 447, предписание оформляется в виде отдельного документа для каждого ответчика и подписывается председателем комиссии и членами комиссии, присутствующими на заседании комиссии. В нем указываются описание действий, определенных решением, которые ответчик должен осуществить, срок исполнения предписания и срок представления доказательств исполнения предписания.

Материалами дела подтверждается, что оспариваемое в настоящем деле предписание выдано главе Администрации надлежаще сформированной комиссией антимонопольного органа на основании принятого ею решения по делу N 004-10-АЗ о нарушении антимонопольного законодательства, которым признан факт нарушения Администрацией части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", подписано председателем и членами комиссии, содержит все обязательные реквизиты и сведения. При этом решение по делу N 004-10-АЗ от 03.02.2010 не отменено и не оспорено в установленном законом порядке.

Поскольку, как указано выше, основанием для выдачи предписания является решение комиссии антимонопольного органа по делу, то решение и предписание антимонопольного органа, касающиеся одного и того же факта нарушения антимонопольного законодательства, неразрывно связаны друг с другом. Предписание, по сути, является логическим продолжением решения, направлено на восстановление положения существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства, и не имеет под собой самостоятельного фактического основания, отличного от обстоятельств, положенных в основу решения.

Следовательно, не могут быть положены в основу требования о признании незаконным предписания обстоятельства, по существу направленные на оспаривание законности решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства, без оспаривания самого решения в установленном порядке.

Проанализировав представленные в материалы дела доказательства, относящиеся к выдаче предписания, а именно к выдавшему его органу, к наличию установленного законом основания его выдачи, к соблюдению порядка выдачи, апелляционный суд приходит к выводу о соблюдении всех установленных действующими нормами права требований.

То обстоятельство, что в пункте 1 оспариваемого предписания в качестве органа, которому предписывается прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", указана администрация Шебекинского района Белгородской области, не может свидетельствовать о незаконности предписания, поскольку дело N 004-10-АЗ рассматривалось и решение по нему принято в отношении администрации муниципального района "Яковлевский район" Белгородской области. Предписание в вводной части, в пункте 1 при указании правового акта, принятием которого нарушены требования антимонопольного законодательства, а также в пункте 2 при описании действий, которые надлежит совершить в целях обеспечения конкуренции, содержит правильное наименование ответчика. Данное предписание направлено не администрации Шебекинского района Белгородской области, а администрации муниципального района "Яковлевский район" Белгородской области.

Изложенное с учетом пояснений, данных Управлением при рассмотрении дела в суде первой инстанции, свидетельствует о допущенной технической ошибке, не препятствовавшей правильному уяснению Администрацией смысла выданного ей предписания и исполнению последнего в установленные сроки.

При таких обстоятельствах основания для признания оспариваемого предписания незаконным у суда области отсутствовали.

Кроме того, антимонопольный орган и суд первой инстанции пришли к правильному выводу о том, что принятием распоряжения от 29.05.2009 N 751а-р без соблюдения установленного порядка опубликования информации о предоставлении земельного участка Администрация нарушила требования части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции".

Данной нормой в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений, установлен запрет федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами; установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

По смыслу указанной нормы, органам местного самоуправления запрещается принимать любые акты или осуществлять любые действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Исключением из данного правила являются случаи принятия актов и (или) осуществления действий (бездействия), предусмотренные федеральными законами. При этом приводимый в пунктах 1-5 части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" перечень запрещенных актов, действий (бездействия) является открытым, поскольку предлог "в частности" играет роль уточнения, не исключающего наличие иных вариантов.

В связи с этим довод апелляционной жалобы о том, что принятие Администрацией распоряжения о предоставлении земельного участка с нарушением установленных требований не подпадает ни под один из случаев, указанных в пунктах 1-5 части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", отклонятся за несостоятельностью как основанный на неправильном толковании закона.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснил, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Таким образом, установлению в рассматриваемом деле подлежат обстоятельства, относящиеся к тому, какой нормой федерального закона руководствовалась Администрация, издавая распоряжение о предоставлении земельного участка без предварительного информирования населения о таком предоставлении, а также повлекло ли либо могло ли повлечь принятие этого акта к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Материалами дела подтверждается, что, принимая распоряжение от 29.05.2009 N 751а-р и не осуществляя информирование населения о предстоящем предоставлении земельного участка, Администрация руководствовалась только пунктом 3 статьи 22 ЗК РФ.

Данной нормой предусмотрено, что по истечении срока договора аренды земельного участка его арендатор имеет преимущественное право на заключение нового договора аренды земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 3 статьи 35, пунктом 1 статьи 36 и статьей 46 ЗК РФ.

Как правильно установлено судом первой инстанции, допустимых по делу доказательств наличия на предоставляемом земельном участке объектов недвижимости, принадлежащих кому-либо на праве собственности, что могло бы свидетельствовать об исключениях, предусмотренных пунктом 3 статьи 22 ЗК РФ, в материалы дела представлено не было.

Факт того, что ЗАО "ЖПСК ЖБИ-3" в предшествующий изданию распоряжения период арендовал спорный земельный участок, подтверждается материалами дела и лицами, участвующими в деле, не оспаривается.

Следовательно, при соблюдении требования о надлежащем исполнении арендатором своих обязанностей по договору, установленного пунктом 1 статьи 621 Гражданского кодекса Российской Федерации, ЗАО "ЖПСК ЖБИ-3" по истечении срока договора аренды имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок.

Вместе с тем, наличие преимущественного права на заключение договора аренды земельного участка не исключает необходимость соблюдения порядка предоставления этого участка, установленного законодательством.

ЗК РФ различает порядок предоставления земельных участков в зависимости от цели предоставления этих участков. Так, статьи 30-32 регламентируют порядок предоставления земельных участков для строительства, а статья 34 - для целей, не связанных со строительством.

Из текста распоряжения Администрации от 29.05.2009 N 751а-р усматривается, что земельный участок предоставлен под гаражи (строительство паркинга). Из данной формулировки цели предоставления земельного участка невозможно четко уяснить, что именно этой целью является: строительство паркинга или использование уже существующих гаражей (не являющихся объектами недвижимости).

Однако нормы как статьи 31, так и статьи 34 ЗК РФ предполагают обязательную процедуру информирования о предоставлении земельного участка.

Так, пунктом 3 статьи 31 ЗК РФ предусмотрено, что органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства, а пунктом 1 статьи 34 ЗК РФ установлено, что органы местного самоуправления обязаны обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

При таких обстоятельствах норма, дающая право Администрации принять распоряжение о предоставлении земельного участка без предварительного информирования населения о таком предоставлении, в федеральном законодательстве отсутствует.

Несоблюдение требования об обязательном опубликовании сообщения о наличии предлагаемых для передачи земельных участков в аренду влечет нарушение прав других лиц на получение как указанной информации, так и самих земельных участков в аренду.

Поскольку, как правильно установлено судом первой инстанции, предоставление распоряжением от 29.05.2009 N 751а-р земельного участка в аренду без осуществления информирования иных лиц, не позволило потенциальным участникам выйти на рынок оборота земельных участков, повлекло сокращение числа хозяйствующих субъектов на этом рынке, то в рассматриваемом случае имеют место признаки ограничения конкуренции, предусмотренные пунктом 17 статьи 4 Закона "О защите конкуренции".

В связи с этим Управление, установив наличие данных признаков, пришло к правильному выводу о нарушении Администрацией требований части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции", предписав ей прекратить это нарушение.

С учетом изложенного у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения требований Администрации и признания незаконным предписания антимонопольного органа от 03.02.2010.

Суд области полно установил фактические обстоятельства дела, всесторонне исследовал доказательства, представленные лицами, участвующими в деле, дал им правильную правовую оценку и принял обоснованное решение, соответствующее требованиям норм материального и процессуального права.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводы суда, сделанные с учетом установленных фактических обстоятельств, а лишь выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены законно принятого судебного акта.

Нарушений норм процессуального законодательства, влекущих в соответствии со статьей 270 АПК РФ безусловную отмену судебного акта апелляционным судом не установлено.

С учетом сделанных выводов апелляционная инстанция не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта и удовлетворения требований заявителя.

Расходы по государственной пошлине, связанные с рассмотрением дела в апелляционной инстанции, в соответствии со статьей 110 АПК РФ относятся на заявителя жалобы. Поскольку в силу пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления, обращающиеся в арбитражные суды в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, от уплаты государственной пошлины освобождены, вопрос о взыскании с Администрации государственной пошлины судом не решается.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 266-268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 АПК РФ, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Белгородской области от 30.06.2010 по делу N А08-2563/2010-6 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации муниципального района "Яковлевский район" Белгородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу.

Председательствующий судья

В.А. Сергуткина

Судьи

Н.Д. Миронцева А.И. Протасов