Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 августа 2018 г. N 17АП-10467/18

г. Пермь

22 августа 2018 г.

Дело N А50-9367/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 22 августа 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 августа 2018 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Савельевой Н.М.

судей Борзенковой И.В., Васильевой Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кривощёковой С.В.,

при участии:

от истца, Администрации города Перми - не явились, извещены надлежащим образом;

от ответчиков, Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации и Управления Федерального казначейства по Пермскому краю - не явились, извещены надлежащим образом;

от третьего лица, Пермского края в лице Министерства финансов Пермского края - не явились, извещены надлежащим образом;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу ответчиков, Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации и Управления Федерального казначейства по Пермскому краю,

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 09 июня 2018 года

по делу N А50-9367/2018

принятое судьёй Самаркиным В.В.

по исковому заявлению Администрации города Перми (ОГРН 1025900532460,

ИНН 5902290635)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360), Управлению Федерального казначейства по Пермскому краю (ОГРН 1025900526893, ИНН 5902290900),

третье лицо - Пермский край в лице Министерства финансов Пермского края (ОГРН 1035900070293, ИНН 5902290917),

о взыскании убытков в сумме 1 384 611,79 руб.,

установил:

Администрация города Перми (далее - истец) обратилась в Арбитражный суд Пермского края с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее также - Министерство финансов, Минфин России), Управлению Федерального казначейства по Пермскому краю (далее также - УФК) о взыскании за счет казны Российской Федерации убытков в сумме 1 384 611,79 руб., причиненных бюджету Муниципального образования "Город Пермь", в связи с предоставлением на основании вступившего в законную силу решения суда общей юрисдикции по договору социального найма жилого помещения Тактарову В.А..

Решением Арбитражного суда Пермского края от 09 июня 2018 года заявленные требования удовлетворены в полном объёме.

Не согласившись с принятым решением, ответчики обратились с апелляционной жалобой, в соответствии с которой просят названное решение отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать, поскольку обжалуемое решение принято судом первой инстанции с неправильным применением норм материального права, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела. По мнению ответчиков, финансирование противотуберкулезной помощи осуществляется за счет средств краевого бюджета, оснований отнести расходы, понесенные истцом по настоящему делу, на федеральный бюджет в данном случае не имеется. Кроме того, по мнению ответчиков истцом не доказана совокупность наличия элементов, необходимых для применения статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации, в частности факт наличия убытков (их размер), к тому же, как отмечают ответчики, предоставленное истцом жилое помещение по договору социального найма осталось в собственности муниципального образования, следовательно, нельзя в данном случае говорить об убытках истца.

Третьим лицом представлен письменный отзыв на апелляционную жалобу, в соответствии с которой Пермский край в лице Министерства финансов Пермского края просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Истцом заявлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителей. Указанное ходатайство рассмотрено судом апелляционной инстанции в порядке статьи 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и удовлетворено.

Иные лица, надлежащим образом уведомленные о времени и месте судебного разбирательства, в суд апелляционной инстанции своих представителей не направили, что в порядке части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом и следует из материалов дела, решением Ленинского районного суда г. Перми от 20.03.2014 г. по делу N 2-1480/14, вступившим в законную силу (л.д.20-22), на истца возложена обязанность по предоставлению Тактарову В.А. как лицу, страдающему формой туберкулеза, являющемуся инвалидом второй группы бессрочно, во внеочередном порядке благоустроенного жилого помещения, отвечающего санитарным и техническим требованиям, в черте г. Перми, общей площадью не менее 15 кв. метров.

Во исполнение указанного решения суда общей юрисдикции и на основании распоряжения начальника управления жилищных отношений Администрации города Перми от 08.08.2017 г. N 980, Тактарову В.А. предоставлена однокомнатная квартира общей площадью 29,8 кв. м, в том числе жилой площадью 11,9 кв. м, в доме N 53а по ул. Менжинского Орджоникидзевского района г. Перми (договор социального найма жилого помещения от 08.09.2017 N 01-15-616, л.д.23-25).

Указанная квартира, общей площадью 29,8 кв. м, в числе прочих жилых помещений, приобретена в собственность муниципального образования на основании договора участия в долевом строительстве многоквартирного дома от 24.01.2017 г. N 25-УЖО-БМК (л.д.26-38), заключенного между ПАО "Строительно-монтажный трест N 14" (застройщик) и Управлением жилищных отношений Администрации города Перми (участник строительства) на основании муниципального контракта от 10.01.2017 г. N 342-УЖО-БМК. Стоимость указанной квартиры, общей площадью 29,8 кв. м, составила по договору 1 384 611,79 руб. (л.д.38)

Посчитав, что вследствие финансирования за счет средств бюджета муниципального образования полномочий органов государственной власти на стороне муниципального образования возникли убытки, истец, после предшествующего направления в адрес Минфина России обращения (претензии) от 12.02.2018 г. N СЭД-059-01-60-21, с предложением компенсации убытков в заявленной сумме (л.д.15-19), обратился с настоящим иском в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что финансирование спорной меры социальной поддержки относилось на момент возникновения спорных правоотношений к расходным обязательствам Российской Федерации, а не ее субъектов (статья 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Изучив материалы дела, проверив соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив правильность применения судом норм материального права, соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу положений статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Согласно статье 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В таких случаях от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо (статьи 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями социального государства, закрепленными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом она предусматривает, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

Тем самым определение категорий граждан, нуждающихся в жилище, а также конкретных форм, источников и порядка обеспечения их жильем с учетом реальных финансово-экономических и иных возможностей, имеющихся у государства, отнесено к компетенции законодателя (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12.04.2011 N 551-О-О).

Реализуя соответствующие дискреционные полномочия, федеральный законодатель в Жилищном кодексе Российской Федерации, вступившем в силу 1 марта 2005 года, предусмотрел институт социального найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда малоимущими гражданами, признанными по установленным законом основаниям нуждающимися в жилых помещениях.

Согласно пункту 4 статьи 49 Жилищного кодекса категориям граждан, указанным в части 3 настоящей статьи, могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями. Жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются указанным категориям граждан в установленном настоящим Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации.

Правовые основы осуществления государственной политики в области предупреждения распространения туберкулеза в Российской Федерации в целях охраны здоровья граждан и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения установлены Федеральным законом от 18.06.2001 N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации".

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 51, пунктом 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской, Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378 "Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире", лица, страдающие активной формой туберкулеза, отнесены к числу лиц, которым жилые помещения из государственного или муниципального жилищного фонда предоставляются вне очереди.

В соответствии с пунктом 5 статьи 14 Федерального закона N 77-ФЗ больным заразными формами туберкулеза, проживающим в квартирах, в которых, исходя из занимаемой жилой площади и состава семьи, нельзя выделить отдельную комнату больному заразной формой туберкулеза, квартирах коммунального заселения, общежитиях, а также семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза, предоставляются вне очереди отдельные жилые помещения с учетом их права на дополнительную жилую площадь в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 16.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Меры социальной поддержки лицам, находящимся под диспансерным наблюдением в связи с туберкулезом, и больных туберкулезом не указаны в пункте 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ.

Статьей 5 Закона Пермской области N 186-28 (в редакции, действовавшей на момент спорных правоотношений) установлено право рассматриваемых категорий лиц, страдающих заразными формами туберкулеза, на получение отдельных жилых помещений с учетом их права на дополнительную жилую площадь в порядке, установленном нормативными правовыми актами Правительства Пермского края. Какого-либо дополнительного регулирования вопроса предоставления жилых помещений в указанном Законе не содержится.

Заявители жалобы основывают свои доводы на положениях Закона Пермской области N 186-28 в редакции, действовавшей до 22.05.2015 г.

Вместе с тем, Законом Пермской области N 186-28 финансирование мер социальной поддержки лицам, находящимся под диспансерным наблюдением в связи с туберкулезом, и больных туберкулезом не отнесено к расходным обязательствам Пермского края.

Впоследствии, Законом Пермского края от 05.05.2015 N 480-ПК статья 5 исключена из Закона Пермской области N 186-28.

Таким образом, поскольку вопрос компенсации расходов, связанных с предоставлением жилых помещений больным туберкулезом на территории Пермского края Правительством Пермского края не был урегулирован соответствующими нормативными правовыми актами, то отсутствуют основания полагать, что затраты на предоставление жилья льготной категории граждан, предусмотренной Федеральным законом N 77-ФЗ, должны компенсироваться за счет средств субъекта Российской Федерации.

Постановлением от 24.12.2013 N 30-П Конституционный Суд Российской Федерации признал пункт 5 статьи 14 Федерального закона N 77-ФЗ не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 7, 18, 19 (части 1 и 2), 40 и 41 (части 1 и 2) в той мере, в какой в силу своей нормативной неопределенности он не позволяет точно, ясно и недвусмысленно установить принадлежность конкретному уровню публичной власти полномочия по внеочередному предоставлению отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), и обязанности по выделению необходимых для его осуществления материальных и финансовых средств и тем самым - обеспечить защиту права указанных граждан на данную меру социальной поддержки, притом, что по смыслу, придаваемому названному законоположению правоприменительной практикой, не предполагается осуществления этого полномочия органами государственной власти Российской Федерации в качестве расходного обязательства Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в вышеуказанном постановлении предписал федеральному законодателю, исходя из требований Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда, выраженных в том числе в данном постановлении, определить порядок осуществления полномочия по внеочередному предоставлению отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), и выделения необходимых для этого материальных и финансовых средств.

В определении от 15.01.2015 N 2-О-Р Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил некоторые аспекты ранее принятого им Постановления от 24.12.2013 N30-П, указав, что абзац 6 пункта 3.4 мотивировочной части данного Постановления не может рассматриваться как позволяющий возлагать на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязанность по осуществлению полномочия по внеочередному предоставлению отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), и обязанности по выделению необходимых для его осуществления материальных и финансовых средств, за счет собственных средств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

На момент рассмотрения настоящего спора федеральным законодателем предписание Конституционного Суда Российской Федерации, изложенное в Постановлении от 24.12.2013 N 30-П, не исполнено, порядок осуществления полномочий по выделению необходимых материальных и финансовых средств на указанные меры социальной поддержки не определен.

Между тем, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 09.04.2002 N 68-О, пробел в законодательном регулировании, сохраняющийся в результате бездействия законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в течение длительного времени, достаточного для его устранения, не может служить непреодолимым препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции Российской Федерации прав и законных интересов граждан.

Учитывая, что льгота по предоставлению жилой площади лицам, страдающим заразными формами туберкулеза, предусмотрена федеральным законодательством, а также то, что порядок компенсации предоставленных льгот на федеральном уровне не установлен и компенсация расходов на обеспечение жильем лиц, страдающих заразными формами туберкулеза, не предусмотрена за счет средств субъекта Российской Федерации, суд апелляционной инстанции поддерживает выводы арбитражного суда о том, что финансирование расходов по предоставлению жилых помещений должно осуществляться за счет средств федерального бюджета.

Следовательно, должником в спорном обязательстве по возмещению убытков является Российская Федерация.

Указанные выводы соответствуют правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 11.11.2016 N 309-ЭС16-8490 по делу N А50-13344/2015, пункте 36 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2017), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.02.2017 г.

Доказательств того, что в спорный период из федерального бюджета выделялись средства в виде финансовой помощи на реализацию установленных мер, ответчиками в рамках рассматриваемого дела не представлено.

Судами установлено и материалами дела подтверждено, что администрация выполнила обязанность по предоставлению жилого помещения Тактарову В.А., однако, федеральный орган государственной власти встречную обязанность не исполнил, расходы истца не компенсировал.

Как верно отметил суд первой инстанции, при наличии судебного акта о возложении на истца обязанности по предоставлению жилого помещения, каких-либо мер по организации бюджетного финансирования соответствующих затрат ответчиком не принимались. Указанные обстоятельства следует квалифицировать как неисполнение уполномоченным государственным органом возложенных на него обязанностей по планированию бюджетных расходов.

Поскольку граждане не являются участниками межбюджетных отношений и исполнение судебных решений не должно ставиться в зависимость от действий тех или иных государственных органов, умаляя сущность судебной защиты, истец не мог отказать в предоставлении жилого помещения, предназначенного для исполнения собственных обязательств.

Доказательства возложения данной обязанности на другой орган в материалах дела не имеется.

Правомерно предъявляя требование о взыскании убытков с Российской Федерации, истец заявленный им размер убытков обосновал договором от 24.01.2017 г. N 25-УЖО-БМК, заключенным на основании муниципального контракта от 10.01.2017 г. N 342-УЖО-БМК на приобретение в собственность муниципального образования Город Пермь жилых помещений для исполнения судебных решений.

К тому же, судом первой инстанции учтено, что исходя из утвержденных в пределах нормативно предоставленных постановлением Правительства Пермского края от 05.07.2017 N 590-п показателей, стоимость спорного жилого помещения, общей площадью 29,8 кв.м на момент заключения с Тактаровым В.А. договора социального найма жилого помещения от 08.09.2017 (III квартал 2017 года) составит 1 449 323 руб. (48 635 руб. х 29,8 кв. м), что превышает заявленную истцом сумму - 1 384 611,79 рубля.

Поскольку ответчиками не представлены доказательства, что рыночная стоимость предоставленного Тактарову В.А. жилого помещения либо стоимость аналогичного по параметрам, характеристикам и территориальному расположению жилого помещения, на момент утраты права муниципального образования им распоряжаться, составила менее 1 384 611,79 руб., Российская Федерация в порядке возмещения убытков обязана выплатить истцу указанную сумму.

Довод заявителей жалобы о том, что материалами дела не доказан, факт наличия убытков, так как жилое помещение не выбыло из муниципального жилищного фонда, подлежит отклонению, поскольку исполнение расходных обязательств субъекта РФ путем передачи жилого помещения по договору социального найма наделяет физическое лицо правом бессрочного владения и пользования жилым помещением, а также правом его приватизировать. Реализация названных прав лишает муниципальное образование возможности использовать указанное помещение в целях исполнения непосредственно обязательств органа местного самоуправления и влечет расходование средств муниципального бюджета на выполнение государственных полномочий по реализацию мер социальной поддержки инвалидов. Предоставив жилое помещение по договору социального найма, истец в силу жилищного законодательства не может свободно распоряжаться этой квартирой, поскольку она обременена жилищными правами названного лица. Следовательно, для исполнения своих основных обязательств, возложенных Жилищным кодексом Российской Федерации, Администрация будет вынуждена приобрести аналогичное жилое помещение по рыночной стоимости.

При таких обстоятельствах, вопреки доводам апелляционной жалобы, материалами дела подтверждено наличие совокупности всех условий, необходимых для взыскания с ответчиков убытков, а именно: противоправное поведение (бездействие) ответчиков, наличие и размер убытков, причинно-следственная связь между возникновением убытков и бездействием ответчиков.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в обжалуемом судебном акте выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права, а потому оснований для отмены обжалуемого судебного акта по приведенным в жалобе доводам не имеется.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по уплате государственной пошлины подлежат отнесению на ответчика.

Заявитель жалобы в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 09 июня 2018 года по делу N А50-9367/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Н.М. Савельева

Судьи

И.В. Борзенкова Е.В. Васильева