Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2018 г. N 14АП-11921/17

г. Вологда

13 февраля 2018 г.

Дело N А44-7388/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 06 февраля 2018 года.

В полном объёме постановление изготовлено 13 февраля 2018 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Потеевой А.В., судей Докшиной А.Ю., Мурахиной Н.В.,

при ведении протокола секретарём судебного заседания Миловкиной А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества "Производственное объединение ремонта, обслуживания, содержания и строительства дорог" на решение Арбитражного суда Новгородской области от 30 октября 2017 года по делу N А44-7388/2017 (судья Ильюшина Ю.В.),

установил:

акционерное общество "Производственное объединение ремонта, обслуживания, содержания и строительства дорог" (ИНН 7841403995; ОГРН 1097847050718; место нахождения: Новгородская обл., г. Валдай, пр-т Васильева, д. 16, лит. Б; далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к Северо-восточному межрегиональному Управлению государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, правопреемнику Управления государственного автодорожного надзора по Новгородской области (ИНН 5321190352; ОГРН 1175321005640; место нахождения: Великий Новгород, ул. Германа, д. 22; далее - Управление) о признании незаконными и отмене предписаний от 15.05.2017 N 301 и от 21.07.2017 N 506.

Решением суда от 30 октября 2017 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Общество обжаловало решение в апелляционном порядке, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, а также неправильное применение судом норм материального права. Доводы жалобы сводятся к тому, что Управлением нарушены установленные правила проведения документарной проверки: помимо изучения документов осуществлён осмотр состояния дорожного полотна, при этом осмотр проведён за пределами срока проверки, заявитель к проведению проверки не привлекался; фактически Управлением проведена внеплановая выездная проверка хозяйственной деятельности Общества, что выходит за пределы компетенции административного органа. Также податель жалобы отмечает, что для установления факта нарушения нормативного содержания дорог общего пользования необходимо наличие фиксирования не менее двух раз нарушений при содержании автомобильной дороги и временная разница между ними должна превышать установленный нормативный срок для нормативной ликвидации правонарушения, что Управлением не было соблюдено.

Ответчик отзыв на апелляционную жалобу не представил.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания, представителей для участия в слушаниях не направили, поэтому дело рассмотрено без их участия на основании статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав материалы дела, изучив доводы, изложенные в жалобе, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, в соответствии с пунктом 24 Плана обследования автомобильных дорог федерального значения территориальными управлениями госавтодорнадзора на 2017 год, утверждённого заместителем руководителя Ространснадзора Ахоховым А.Ч. 30.12.2016, Управлением в марте 2017 года на основании приказов от 28.02.2017 N РМ-36 ДРХ, N РМ-37 ДРХ, N РМ-38 ДРХ, N РМ-39 ДРХ, N РМ-40 ДРХ, N РМ-41 ДРХ, N РМ-42 ДРХ и N РМ-43 ДРХ проведены обследования различных участков автомобильной дороги общего использования федерального значения М-10 "Россия" на территории Новгородской области (т. 1, л. 81-95).

В целях полного и всестороннего проведения обследования в адрес организации, осуществляющей оперативное управление автомобильной дорогой М-10 "Россия" (ФКУ УПРДОР "Россия"), направлен запрос (исх N 01-04/3-и/402 КМ от 21.02.2017) на выделение представителя собственника дороги.

Обследование участков дорожного полотна с фотофиксацией проведено в присутствии ведущего эксперта дорожного хозяйства отдела организации работ по содержанию автодорог ФКУ УПРДОР "Россия" Пуккина А.В.

По результатам проведённых обследований Управлением составлены акты осмотра от 14.03.2017 N РМ-36 ДРХ, от 14.03.2017 N РМ-37 ДРХ, от 14.03.2017 N РМ-38 ДРХ, от 17.03.2017 N РМ-39 ДРХ, от 24.03.2017 N РМ-40 ДРХ, от 27.03.2017 N РМ-41 ДРХ, N РМ-42 ДРХ и N РМ-43 ДРХ соответствующих участков автодороги с указанием характера выявленных нарушений требований Технического регламента Таможенного союза ТР ТС 014/2011 "Безопасность автомобильных дорог", утверждённого Решением Комиссии Таможенного союза от 18.10.2011 N 827 (далее - ТР ТС 014/2011), ГОСТа Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения" (далее - ГОСТ Р 50587-93) (т. 1, л. 96-107).

В целях устранения выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, а также принятию комплекса мер по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности начальником Управления на основании мотивированных представлений начальника отдела автотранспортного и автодорожного надзора УГАДН по Новгородской области Амбарцумяна И.Г. о назначении проверки по результатам анализа нарушений, выявленных в ходе мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (т. 1, л. 108-114), принято решение о проведении внеплановой документарной проверки в отношении Общества допустившего нарушения, установленные в актах осмотра, по основаниям, предусмотренным подпунктом "а" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) (т. 1, л. 115).

В соответствии с распоряжением заместителя начальника Управления Ревичева В.В. от 12.04.2017 N 301 (т. 1, л. 115-116) в период с 13.04.2017 по 15.05.2017 в отношении Общества проведена внеплановая документарная проверка, в ходе которой на основании вышеуказанных актов обследования (осмотра) различных участков автомобильной дороги общего использования федерального значения М-10 "Россия" Управление составило акт проверки от 15.05.2017 N 301 (т. 1, л. 130-131).

По итогам проверки Обществу выдано предписание от 15.05.2017 N 301 об устранении нарушений в содержании автомобильной дороги общего использования федерального значения М-10 "Россия" не позднее 15.06.2017 (т. 1, л. 149-150).

С целью контроля исполнения предписания от 15.05.2017 N 301 в соответствии с подпунктом 1 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ на основании распоряжения от 06.06.2017 N 506 Управлением проведена внеплановая выездная проверка Общества, в ходе которой Управление установило, что пункты 3, 5, 6 и 10 предписания от 15.05.2017 N 301 не выполнены. В связи с этим составлен акт проверки от 21.07.2017 N 506, в котором зафиксированы данные нарушения (т. 1, л. 159-160). По итогам проверки Обществу выдано предписание от 21.07.2017 N 506 об устранении нарушений в содержании автомобильной дороги общего использования федерального значения М-10 "Россия" не позднее 14.09.2017 (т. 1, л. 166).

Общество не согласилось с законностью предписаний и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

По смыслу части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, является наличие двух условий: нарушение указанным решением и действием (бездействием) требований нормативных правовых актов и нарушение прав заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Закона N 294-ФЗ.

Согласно статье 17 Закона N 294-ФЗ предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций. Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включённые в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

В силу пункта 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398, Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания, морского (включая морские порты), внутреннего водного, железнодорожного транспорта, автомобильного и городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ).

Содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях: обеспечения сохранности автомобильных дорог; организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения (пункты 6, 12 статьи 3, статья 17 Закона N 257-ФЗ).

Соблюдение требований технических регламентов в зависимости от указанных целей обеспечивается мерами государственного принуждения.

Частью 1 статьи 32 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон N 184-ФЗ) установлено, что государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации (далее - органы государственного контроля (надзора)).

Пунктами 5, 6.4.6, 6.4.7 Положения об Управлении, утверждённого приказом Ространснадзора от 12.07.2013 N АК-785фс, на Управление возложены контрольно-надзорные функции за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере дорожного хозяйства, в их числе контроль за соблюдением требований к сохранности автомобильных дорог федерального значения; контроль за соблюдением требований технических регламентов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Таким образом, мероприятия по контролю и принятые меры предупредительного характера полностью соответствуют полномочиям Управления в установленной сфере деятельности.

Согласно пункту 2 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.

Общество является исполнителем по оказанию услуг по содержанию участка автомобильной дороги общего пользования федерального значения М-10 "Россия" от Москвы через Тверь, Великий Новгород до Санкт-Петербурга на участке км 362+020 - км 593+600 с подъездами в Великий Новгород км 0+764 - км 40+210, км 0+237 - км 15+170, км 0+000 - км 4+900, Новгородская область согласно государственному контракту от 29.10.2012 N 066-2012 (т. 1, л. 119-129).

На Общество возложена обязанность по осуществлению комплекса мероприятий по текущему ремонту и содержанию указанных участков автомобильной дороги, выполняемого в целях обеспечения сохранности для безопасного использования автомобильной дороги по прямому назначению.

Как установлено статьёй 1 ТР ТС 014/2011, данный Технический регламент принят в целях обеспечения на стадиях проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта и эксплуатации автомобильных дорог:

а) защиты жизни и (или) здоровья граждан, имущества;

б) охраны окружающей среды, животных и растений;

в) предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей;

г) обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения.

Несоблюдение указанного регламента напрямую влияет на возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан.

В силу пункта 3.1.2 ГОСТ Р 50597-93 предельные размеры отдельных просадок, выбоин не должны превышать по длине 15 см, ширине - 60 см и глубине - 5 см.

Согласно пункту 4.1.1 ГОСТ Р 50597-93 автомобильные дороги, а также улицы и дороги городов и других населённых пунктов должны быть оборудованы дорожными знаками, изготовленными по ГОСТ 10807 и размещенными по ГОСТ 23457 в соответствии с утверждённой в установленном порядке дислокацией.

В соответствии с подпунктом "з" пункта 6 приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 16.11.2012 N 402 "Об утверждении классификации работ по капитальному ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них" в состав работ по содержанию автомобильных дорог входит ликвидация съездов с автомобильных дорог (въездов на автомобильные дороги) в неустановленных местах.

Материалами дела подтверждается наличие отражённых в актах проверки нарушений, связанных с нарушением целостности покрытия проезжей части; наличием застоя воды на проезжей части; состояние обочин (откосов); наличием съездов с автомобильной дороги в неустановленных местах, не обустроенные в соответствии с нормативными требованиями; отсутствием необходимой по проекту горизонтальной дорожной разметки; повреждением дорожной тумбы и направляющих устройств; засором водопропускных труб; отсутствием некоторых дорожных знаков и использование дорожных знаков, дорожных светофоров, дорожных тумб без нанесённого единого знака обращения продукции на рынке государств - членов Таможенного союза на каждую единицу изделий.

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 21.09.2017 по делу N А44-6437/2017 Обществу отказано в удовлетворении требований о признании незаконным и отмене постановления Управления 53 N 001582 от 09.06.2017, которым Общество привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 14.43 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. При рассмотрении дела N А44-6437/2017 также установлено наличие вышеперечисленных нарушений в деятельности Общества, за что оно и привлечено Управлением к административной ответственности.

Податель жалобы, не оспаривая наличие выявленных нарушений, полагает, что Управлением допущены процессуальные нарушения в ходе проводимых проверок, влекущие признание незаконными и отмену обжалуемых предписаний.

В соответствии с частью 4 статьи 10 Закона N 294-ФЗ внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Закона.

Внеплановая проверка в отношении Общества проводилась в форме документарной проверки, о чём прямо указано в распоряжении о проведении проверки от 12.04.2017 N 301.

Проверка проведена по основаниям, предусмотренным подпунктом "а" пункта 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, а именно, поступление мотивированного представления должностного лица органа государственного контроля (надзора) по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями о фактах возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан.

Согласно статье 11 Закона N 294-ФЗ предметом документарной проверки являются, в частности, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля (часть 1).

Организация документарной проверки (как плановой, так и внеплановой) осуществляется в порядке, установленном статьёй 14 настоящего Закона, и проводится по месту нахождения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (часть 2).

В случае, если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, вызывает обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля направляют в адрес юридического лица, индивидуального предпринимателя мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы. К запросу прилагается заверенная печатью копия распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки либо его заместителя о проведении документарной проверки (часть 4).

В силу статьи 14 Закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (часть 1).

Заверенные печатью копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля вручаются под роспись должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю одновременно с предъявлением служебных удостоверений (часть 4).

Данными нормами урегулирован механизм проведения документарной проверки, который определяет первостепенность рассмотрения документов, имеющихся непосредственно в отношении проверяемого лица. При этом закреплённый механизм не опровергает возможности использования получения, рассмотрения и оценки иных необходимых для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документов. Положения действующего законодательства направлены на предоставление возможности полной и всесторонней оценки соблюдения проверяемым лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также защиту заинтересованного лица от неправомерных выводов уполномоченного органа.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что Управлением в адрес Общества в соответствии с частью 4 статьи 11 Закона N 294-ФЗ направлен мотивированный запрос с копией распоряжения о проведении внеплановой документарной проверки, о чём указано в тексте запроса от 13.04.2017 исх. N 01-04/03-и/913 КМ (т. 1, л. 117). Обществом указанные документы получены 18.04.2017, что подтверждается почтовым уведомлением (т. 1, л. 118).

Приложенные Управлением к акту проверки от 15.05.2017 фотоматериалы являются приложениями к актам осмотра от 14.03.2017 N РМ-36 ДРХ, от 14.03.2017 N РМ-37 ДРХ, от 14.03.2017 N РМ-38 ДРХ, от 17.03.2017 N РМ-39 ДРХ, от 24.03.2017 N РМ-40 ДРХ, от 27.03.2017 N РМ-41 ДРХ, от 27.03.2017 N РМ-42 ДРХ и от 27.03.2017 N РМ-43 ДРХ, что следует из самих актов осмотра.

Таким образом, акты осмотра послужили основанием для проведения внеплановой документарной проверки, и в совокупности с полученными от Общества документами явились доказательствами, положенными в основу оспариваемого предписания.

Отсутствие представителя заявителя при проведении осмотра не лишает акты доказательственной силы, так как при осмотре дорожного полотна присутствовал уполномоченный представитель собственника автодороги.

Кроме того, в силу пункта 5 статьи 2 Закона N 294-ФЗ к мероприятиям по контролю относятся в числе прочих действия должностного лица органа государственного контроля (надзора) по осмотру и обследованию используемых юридическими лица и индивидуальными предпринимателями при осуществлении деятельности производственных объектов. При этом нормы названного Закона не содержат запрета на проведение осмотров и обследований при проведении документарной проверки.

По смыслу положений Закона N 257-ФЗ и Закона N 184-ФЗ необходимость контроля за соблюдением требований технических регламентов в сфере дорожного хозяйства и специфика объекта проверки (дорожного полотна) обуславливают проведение его осмотра, в том числе и в ходе документарной проверки.

Частями 1 и 2 статьи 8.1, частью 2.1 статьи 10 Закона N 294-ФЗ в отношении некоторых видов государственного контроля (надзора) предусмотрен риск-ориентированный подход, который допускает проведение контрольных мероприятий без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 N 806 федеральный государственный надзор в области транспортной безопасности включён в перечень видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода.

При изложенных обстоятельствах доводы Общества о превышении Управлением при проведении внеплановой документарной проверки своих полномочий признаются апелляционным судом несостоятельными. Административный орган правомерно выдал Обществу предписание от 15.05.2017 N 301, в связи с чем требования о признании его незаконным и отмене удовлетворению не подлежат.

Управлением с целью контроля исполнения предписания от 15.05.2017 N 301 проведена внеплановая выездная проверка Общества, в ходе которой осуществлён выезд на участки автодороги М-10 "Россия" и установлено, что пункты 3, 5, 6 и 10 предписания N 301 не выполнены. По результатам проверки составлен акт от 21.07.2017 N 506, в котором зафиксированы данные нарушения и вынесено предписание от 21.07.2017 N 506.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой выездной проверки является, в том числе истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения.

При рассмотрении законности обжалованных предписаний Общество не ссылалось на недостаточность срока исполнения предписаний. Суд также не установил невозможность исполнения предписаний в указанные в них сроки. Доказательств устранения выявленных нарушений заявителем суду не представлено.

Таким образом, предписание от 21.07.2017 N 506 соответствует требованиям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Учитывая изложенное, судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для разрешения настоящего спора, полно и всесторонне исследованы представленные доказательства и дана им надлежащая оценка, нарушений в применении норм материального и процессуального права при принятии решения судом апелляционной инстанции не выявлено, в связи с чем основания для удовлетворения жалобы отсутствуют.

Судебные расходы в этом случае относятся на подателя жалобы путём взыскания с Общества в федеральный бюджет неуплаченной при обращении в апелляционный суд государственной пошлины в сумме 1500 руб.

Руководствуясь статьями 110, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 30 октября 2017 года по делу N А44-7388/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества "Производственное объединение ремонта, обслуживания, содержания и строительства дорог" - без удовлетворения.

Взыскать с акционерного общества "Производственное объединение ремонта, обслуживания, содержания и строительства дорог" (ОГРН 1097847050718; место нахождения: 175400, Новгородская обл., г. Валдай, пр-т Васильева, д. 16, лит. Б) в федеральный бюджет 1500 руб. государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.В. Потеева

Судьи

А.Ю. Докшина Н.В. Мурахина