Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2018 г. N 14АП-9597/17

г. Вологда

13 февраля 2018 г.

Дело N А05П-149/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 06 февраля 2018 года.

В полном объёме постановление изготовлено 13 февраля 2018 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Докшиной А.Ю. и Осокиной Н.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Тихомировым Д.Н.,

при участии от ответчика Сучкова О.Н. по доверенности от 01.01.2018 N 3,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу на решение Арбитражного суда Архангельской области по месту нахождения Постоянного судебного присутствия в городе Нарьян-Маре от 11 сентября 2017 года по делу N А05П-149/2017 (судья Скворцов В.В.),

установил:

акционерное общество "Мясопродукты" (ОГРН 1028301646955, ИНН 8300030240; место нахождения: 166000, Ненецкий автономный округ, город Нарьян-Мар, улица Юбилейная, дом 11; далее - АО "Мясопродукты", общество) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу (ОГРН 1088383000530, ИНН 2983007250; место нахождения: 166000, Ненецкий автономный округ, город Нарьян-Мар, улица Пырерки, дом 15, этаж 2; далее - управление, УФАС, антимонопольный орган) о признании незаконным решения от 06.03.2017 N 01-47/03-2017.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "СНК Арктика" (ОГРН 1152983000279, ИНН 2983010398; место нахождения: 166000, Ненецкий автономный округ, город Нарьян-Мар, улица Рыбников, дом 3, корпус А; далее - ООО "СНК Арктика").

Решением Арбитражного суда Архангельской области по месту нахождения Постоянного судебного присутствия в городе Нарьян-Маре от 11 сентября 2017 года по делу N А05П-149/2017 заявленные требования удовлетворены.

Управление с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает на то, что положения статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) не содержит ограничений по кругу лиц, имеющих право подать жалобу в антимонопольный орган при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ, Закон о закупках).

АО "Мясопродукты" в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласилось, просит решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

ООО "СНК Арктика" отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Заявитель и третье лицо надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя ответчика, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, по результатам рассмотрения дела N 01-47/03-2017, возбужденного на основании заявления ООО "СНК Арктика" от 17.02.2017 на действия организатора торгов - АО "Мясопродукты" при организации и проведении запроса предложений в электронной форме на поставку оболочки полиамидной (сосиски Д34, шпикачки Д24), управлением вынесено решение от 06.03.2017 N 01-47/03-2017, в соответствии с которым жалоба ООО "СНК Арктика" признана обоснованной (пункт 1 резолютивной части решения); в действиях организатора торгов - общества - установлены нарушения части 10 статьи 4 Закона о закупках, пунктов 50.2, 51.5 Положения о закупке товаров, работ, услуг акционерного общества "Мясопродукты", утвержденного советом директоров 21.12.2016 (далее - Положение); пункта 3 части 9 статьи 4 Закона о закупках, пункта 50.3 Положения; пункта 6 части 10 статьи 4 Закона о закупках, пункта 50.3.6 Положения; пункта 7 части 10 статьи 4 Закона о закупках, пунктов 50.3.7 и 50.3.9 Положения; пункта 1 части 8 статьи 3 Закона о закупках; части 2 статьи 2 Закона о закупках; части 6 статьи 3 Закона о закупках, пункта 54.7 Положения; части 4 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции (пункт 2 резолютивной части решения). Постановлено также предписание не выдавать и передать материалы уполномоченному должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по части 7 статьи 7.32.3 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (пункты 3 и 4 резолютивной части решения).

Не согласившись с таким решением, общество оспорило его в судебном порядке.

При рассмотрении настоящего спора апелляционная инстанция исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

При этом в силу положений части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 указанного Кодекса обязанность доказывания законности принятого решения возлагается на соответствующий орган, который его принял.

Порядок проведения закупок отдельными видами юридических лиц, а также оспаривания их результатов регламентированы положениями Закона N 223-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 1 данного Закона целями регулирования настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 названной статьи (далее - заказчики), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг (далее также - закупка) для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Порядок проведения торгов отдельными видами юридических лиц, а также возможность оспаривания их результатов регламентирован положениями Закона N 223-ФЗ, которые обязывают заказчика разработать Положение о закупке, которое является документом, регламентирующим закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения (часть 2 статьи 2 Закона N 223-ФЗ).

В силу статьи 6 Закона о закупках контроль за соблюдением требований названного Закона осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Статьей 18.1 Закона N 135-ФЗ установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров.

Антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом о закупках, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (пункт 1 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).

Вместе с тем, как верно отметил суд первой инстанции, в силу части 10 статьи 3 Закона о закупках участник закупки вправе обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном антимонопольным органом, действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в случаях:

1) неразмещения в единой информационной системе положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с названным Федеральным законом размещению в единой информационной системе, или нарушения сроков такого размещения;

2) предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;

3) осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд";

4) неразмещения или размещения в единой информационной системе недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

Указанное положение Закона о закупках носит императивный характер и приведенный в нем перечень оснований для обжалования действий (бездействия) заказчика в антимонопольный орган является исчерпывающим, соответственно положения статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ должны применяться с учетом данного положения.

При этом право участника закупки обжаловать в судебном порядке действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг предусмотрено частью 9 статьи 3 Закона о закупках и не ограничено какими-либо условиями, как это определено при обращении с жалобой в антимонопольный орган.

Кроме того, следует отметить, что из части 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции следует, что действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов.

Таким образом, правовое значение имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.

Аналогичные выводы нашли свое отражение и в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3, утвержденной Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 12.07.2017, а также изложены в определении Верховного Суда Российской Федерации от 11.04.2017 N 304-КГ16-17592.

Под участником закупки, согласно положениям части 5 статьи 3 Закона N 223-ФЗ, может быть любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала либо любое физическое лицо или несколько физических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, в том числе индивидуальный предприниматель или несколько индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника закупки, которые соответствуют требованиям, установленным заказчиком в соответствии с положением о закупке.

Возможность обращения с жалобой лица, не подавшего заявку на участие в торгах, по данному конкретному делу определяется наличием реального (а не мнимого) нарушения или действительной угрозы правам или законным интересам заинтересованного лица, которые могут быть ущемлены или нарушены в результате несоблюдения порядка организации и проведения торгов. В связи с этим жалоба такого лица должна содержать фактическое обоснование возникновения у него права обратиться в органы ФАС России с такой жалобой за защитой конкретных нарушенных прав, поскольку круг таких лиц законодателем ограничен в названной норме.

В рассматриваемом случае в материалах дела усматривается, что ООО "СНК Арктика" не является лицом, чьи права и законные интересы нарушены при проведении спорной закупки, поскольку оно не подавало заявку на участие в запросе предложений, не обращалось за разъяснением документации о закупке. Фактическое обоснование возникновения права на обращение УФАС жалоба названного лица также не содержит. При этом отсутствие предусмотренных частью 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ оснований для принятия и рассмотрения управлением жалобы ООО "СНК Арктика" является самостоятельным основанием для признания оспариваемого ненормативного акта несоответствующим вышеназванным нормативным положениям.

Довод подателя жалобы в подтверждение позиции о правомерности принятого им решения от 06.03.2017 N 01-47/03-2017 о том, положения статьи 18.1 Закона о защите конкуренции не содержит ограничений по кругу лиц, имеющих право подать жалобу в антимонопольный орган при организации и проведении закупок в соответствии с Законом о закупках, не может быть принят, поскольку статья 18.1 Закона N 135-ФЗ регламентирует лишь порядок действий антимонопольного органа (процедуру) при рассмотрении жалоб участников закупок, осуществляемых в соответствии с Законом N 223-ФЗ, но не определяет основания компетенции (полномочия) антимонопольного органа, эти основания, как было отмечено ранее, установлены частью 10 статьи 3 Закона о закупках.

В определении Верховного Суда Российской Федерации от 02.10.2017 N 309-КГ17-7502 по делу N А50-9299/2016 отмечено, что полномочия органа публичной власти, реализация которых возлагает обязанности на участников хозяйственного оборота, не могут следовать из одного лишь факта отнесения определенной сферы оборота к ведению (контролю) этого органа, а требуют своего непосредственного закрепления в законе (принимаемых в соответствии с законом правовых актах) и должны осуществляться в надлежащих административных процедурах.

При проведении запроса предложений общество руководствовалось специальным Законом N 223, определявшим порядок проведения закупок, в связи с этим должны соблюдаться и положения части 10 статьи 3 этого Закона.

Верховным Судом Российской Федерации в указанном выше определении также отражено, что положения статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, в том числе ее часть 17, согласно которой комиссия антимонопольного органа принимает решение по итогам рассмотрения жалобы с учетом всех выявленных нарушений, не свидетельствуют о наделении антимонопольного органа дополнительными полномочиями. Данная норма в силу своего процедурного характера не может рассматриваться как расширяющая перечень оснований, в пределах которых антимонопольный орган обладает полномочиями по рассмотрению жалоб, а лишь допускает возможность вынесения решения по итогам рассмотрения жалобы участника закупки с учетом всех нарушений, связанных с обеспечением информационной прозрачности закупок и упомянутых в части 10 статьи 3 Закона о закупках.

В отличие от закупок, осуществляемых в рамках контрактной системы для обеспечения государственных и муниципальных нужд, первоочередной целью Закона N 223-ФЗ является создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности (часть 1 статьи 1 Закона о закупках), что предполагает относительную свободу заказчиков в определении условий закупок, недопустимость вмешательства кого-либо в процесс закупки по мотивам, связанным с оценкой целесообразности ее условий и порядка проведения.

Таким образом, воля законодателя не направлена на то, чтобы предоставить антимонопольному органу тот же объем полномочий по оперативному вмешательству в закупки, какими данный орган в силу положений части 1 статьи 99, части 1 статьи 105 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", пункта 4.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции обладает в отношении закупок для публичных нужд и в иных случаях, когда проведение торгов является обязательным в соответствии с законодательством (например, в связи с исполнительным производством, ведением банкротных процедур).

С учетом изложенного апелляционная инстанция поддерживает вывод суда о недействительности принятого УФАС решения от 06.03.2017 по делу N 01-47/03-2017 по результатам рассмотрения жалобы ООО "СНК Арктика".

Оснований для отмены судебного акта не усматривается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области по месту нахождения Постоянного судебного присутствия в городе Нарьян-Маре от 11 сентября 2017 года по делу N А05П-149/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

А.Ю. Докшина Н.Н. Осокина