Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2018 г. N 13АП-33924/17

г. Санкт-Петербург

13 февраля 2018 г.

Дело N А21-7894/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 05 февраля 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 февраля 2018 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Колосовой Ж.В.

судей Горбик В.М., Полубехиной Н.С.

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Потаповой А.С.

при участии:

от заявителя: не явился, извещен

от заинтересованных лиц: не явился, извещен

от 3-их лиц: не явились, извещены

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы (регистрационный номер 13АП-33924/2017, 13АП-33927/2017) Администрации городского округа "Город Калининград" и Городского Совета депутатов города Калининграда на решение Арбитражного суда Калининградской области от 22.11.2017 по делу N А21-7894/2017 (судья Гурьева И.Л.), принятое

по заявлению ООО "КПД Монтаж"

к Комиссии по землепользованию и застройке администрации городского округа "Город Калининград"

3-и лица: 1. Администрация городского округа "Город Калининград",

2. Городской Совет депутатов города Калининграда

о признании, об обязании,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "КПД-Монтаж" (ОГРН 1103926003961, ИНН 3907211591, далее - ООО "КПД Монтаж", Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденные Решением Окружного Совета депутатов города Калининграда (четвертого созыва) N 146 от 29.06.2009.

В ходе судебного разбирательства заявитель в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неоднократно изменял требования, окончательно просил о признании незаконными действий Комиссии по землепользованию и застройке администрации городского округа "Город Калининград" (далее - Комиссия), выразившиеся в отказе ООО "КПД Монтаж" во внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденные Решением Окружного Совета депутатов г. Калининграда (четвертого созыва) N 146 от 29.06.2009, в части нахождения земельного участка с кадастровым номером 39:15:132702:486 по ул. Пригородной в г. Калининграде в трех территориальных зонах: - в территориальной зоне общественно-жилого назначения (индекс ОЖ), - в территориальной зоне застройки малоэтажными жилыми домами (индекс Ж-3), - в границах территории общего пользования (улично-дорожной сети).

В качестве восстановления нарушенного права заявитель просил обязать Комиссию по землепользованию и застройке администрации городского округа "Город Калининград" совершить действия по внесению изменений в Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденные Решением Окружного Совета депутатов г. Калининграда (четвертого созыва) N 146 от 29.06.2009, в части нахождения земельного участка с кадастровым номером 39:15:132702:486 по ул. Пригородной в г. Калининграде, к единой территориальной зоне общественно-жилого назначения (индекс ОЖ).

Решением от 22.11.2017 суд удовлетворил заявленные требования.

Городской Совет депутатов города Калининграда (далее - Совет) и Администрация не согласились с вынесенным решением и обратились с апелляционными жалобами, в которых просили решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления.

По мнению Совета, судом первой инстанции не принято во внимание, что в число органов и лиц, которые уполномочены направлять в Комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки Комиссия по землепользованию и застройке городского округа "Город Калининград" не входит.

Администрация также в своей апелляционной жалобе указала, что Комиссия администрации городского округа "Город Калининград" не полномочна осуществлять мероприятия, указанные в статье 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, по мнению Администрации, ссылка суда первой инстанции на положения статьи 2 Закона Калининградской области от 30.11.2017 N 19 является несостоятельной, так как Закон N 19 вступил в силу с 01.01.2017, при этом, Общество обратилось в Комиссию администрации 20.06.2017, вместе с тем, данная статья устанавливает порядок утверждения документов градостроительного зонирования в случае если их разработка была начата до 01.01.2017, а не внесение в них изменений.

Вместе с тем, Администрация также считала, что данный спор должен разрешаться в ином судебном порядке, поскольку по своей правовой природе решение городского Совета депутатов г. Калининграда от 29.06.2009 N 146 является нормативным, так как распространяет свое действие на неопределенный круг лиц, тогда как порядок оспаривания нормативных правовых актов, в том числе органа местного самоуправления, установлен главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания в соответствии со статьей 123, абзацем 2 части 1 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, своих представителей в судебное заседание не направили, что в силу статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.

Как следует из материалов дела, Общество является собственником земельного участка с кадастровым номером 39:15:132702:486 по ул. Пригородной в г. Калининграде.

Во исполнение намерения на строительство на указанном участке комплекса многоквартирных домов, Общество 19.01.2017 получило Градостроительный план земельного участка N RU39301000-7479 (далее - ГПЗУ).

В соответствии с данным ГПЗУ земельный участок расположен в трех территориальных зонах: большая часть участка находится в территориальной зоне общественно-жилого назначения (индекс ОЖ), небольшая часть - в территориальной зоне застройки малоэтажными жилыми домами (индекс Ж-3) и в зоне улично-дорожной сети.

Общество письмом от 20.06.2017 обратилось в Комиссию по землепользованию и застройке администрации городского округа "Город Калининград" с просьбой устранения незаконных положений путем внесения изменений в Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград".

Однако, требования Общества не были удовлетворены, в связи с чем, считая незаконным нахождение одного земельного участка в трех территориальных зонах общество обратилось в Арбитражный суд с настоящим заявлением.

Применив нормы гражданского и процессуального законодательства, исследовав представленные доказательства, суд первой инстанции счел заявленные требования обоснованными.

Проверив законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции об удовлетворении заявления, апелляционный суд полагает необходимым его отменить в связи со следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания арбитражным судом ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствия их закону или иным нормативным правовым актам и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Из приведенных норм следует, что ненормативный правовой акт, решение или действия (бездействие) признаются недействительными при наличии одновременно двух условий: если не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя.

На основании статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность по обоснованию и доказыванию фактов нарушения прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в Арбитражный суд в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В силу пункта 8 статьи 1, пункта 3 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации Правила землепользования и застройки утверждаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Согласно пункту 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон, которые должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Аналогичные требования содержатся в пункте 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Пунктом 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации дано понятие территориальных зон как зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы, установлены градостроительные регламенты.

Пунктом 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Как следует из материалов дела Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" утверждены решением окружного Совета депутатов города Калининграда от 29.06.2009 N 146 и действуют в настоящее время в редакции последующих решений.

Вместе с тем, в силу части 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса, с соблюдением установленной данными нормами процедуры.

Применительно к основаниям и порядку подготовки документации по планировке территории частью 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что такая подготовка осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки.

Основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются: несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений; поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов (часть 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации (часть 4 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям (часть 5 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительным кодексом предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные Градостроительным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 8.2 Градостроительного кодекса).

Законом Калининградской области от 30.11.2016 N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области" (вступил в силу с 01.01.2017) часть полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности переданы Правительству Калининградской области и уполномоченному им органу.

Так, полномочия по подготовке и утверждению правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы переданы Правительству, Калининградской области, а полномочия по утверждению состава и порядка деятельности Комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области переданы Агентству по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области.

Во исполнение Закона Калининградской области от 30.11.2016 N 19 приказом Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области от 03.04.2017 N 50 утверждены состав комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области и порядок ее деятельности. Задачами комиссии является участие в подготовке проектов внесения изменений в правила землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области в порядке, предусмотренном статьями 31, 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Общество с учетом нахождения земельного участка, названного выше, в трех территориальных зонах, обратилось в Комиссию с письмом (исх. N 55 от 20.06.2017), где просило учесть в разрабатываемых Правилах единую территориальную зону.

После чего, письмом от 13.07.2017 Комитет архитектуры и строительства Администрации (далее - Комитет) сообщил о том, что в настоящее время в Администрацией осуществляется работа по подготовке проекта нового документа градостроительного зонирования - Правила землепользования и застройки (далее - Правила), срок окончания работ - 03.11.2017.

В письме от 13.07.2017 Комитет также указал, что в настоящее время разрабатывается документация по планировке территории, в рамках которой необходимо рассмотреть возможность корректировки красных линий в границах спорного земельного участка, и после утверждения документации, необходимо обратиться Обществу в Правительство Калининградской области по вопросу внесения изменений в Генеральный план городского округа "Город Калининград".

Кроме того, из письма следует, что Комитет уведомил Общество о том, что до утверждения документации по планированию территории, решить вопрос по внесению изменений в Правила положительно не представляется возможным.

Из указанного письма не следует, что Комиссия, в кроме того Комитет или Администрация отказали Обществу во внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденные Решением Окружного Совета депутатов г. Калининграда (четвертого созыва) N 146 от 29.06.2009, поскольку указанным письмом Комитет указал на действия, которые должно совершить, в том числе и Обществу.

Вместе с тем, судом апелляционной инстанции также установлено, что в качестве восстановления нарушенного права заявитель просил обязать Комиссию совершить действия по внесению изменений в Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденные Решением Окружного Совета депутатов г. Калининграда (четвертого созыва) N 146 от 29.06.2009, в части нахождения земельного участка с кадастровым номером 39:15:132702:486 по ул. Пригородной в г. Калининграде, к единой территориальной зоне общественно-жилого назначения (индекс ОЖ).

Однако, судом первой инстанции не учтено, что по сути, заявленные Обществом требования направлены на изменение Правил землепользования и застройки без соблюдения процедуры, установленной законодательством (статья 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а также при отсутствии у данного лица - Комиссии соответствующих полномочий.

При этом, в материалы дела Обществом не представлены доказательства по отказу именно Комиссией заявителю во внесении изменений в Правила землепользования и застройки.

Кроме того, апелляционный суд принимает во внимание, что применительно к делам, подлежащим рассмотрению в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд, признавая незаконным решение, действия (бездействие) государственного органа, указывает в итоговом судебном акте на обязанность соответствующего органа, его должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок (пункт 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В связи с изложенным, констатация судом первой инстанции в резолютивной части судебного акта незаконности действий Комиссии по отказу Обществу по внесению изменений в Правила землепользования и застройки и об обязании Комиссии по землепользованию и застройке администрации городского округа "Город Калининград" совершить действия по внесению изменений в Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденные Решением Окружного Совета депутатов г. Калининграда (четвертого созыва) N 146 от 29 июня 2009 года, в части нахождения земельного участка с кадастровым номером 39:15:132702:486 по ул. Пригородной в г. Калининграде, к единой территориальной зоне общественно-жилого назначения (индекс ОЖ), само по себе не соответствует представленным доказательствам и нормам права, а кроме того, не может восстановить права и законные интересы Общества при указанных выше обстоятельствах, препятствующих удовлетворению обращения Общества без соблюдении соответствующей процедуры принятия данного решения уполномоченным на то органом, на что должно быть направлено решение суда в соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При установленных обстоятельствах, исследовав повторно представленные доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что отсутствуют правовые основания для удовлетворения заявленных Обществом требований.

Неполное исследование обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушение норм материального и процессуального права, которое привело к принятию неправильного по существу судебного акта, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, в силу статей 269 и 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются основаниями для отмены решения суда первой инстанции.

При этом, решение Арбитражного суда подлежит отмене с принятием нового судебного акта об отказе Обществу в удовлетворении заявления.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда Калининградской области от 22.11.2017 по делу N А21-7894/2017 отменить.

В удовлетворении заявления отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Ж.В. Колосова

Судьи

В.М. Горбик Н.С. Полубехина