Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 февраля 2018 г. N 20АП-7232/17

г. Тула

14 февраля 2018 г.

Дело N А54-2701/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 07.02.2018.

Постановление изготовлено в полном объеме 14.02.2018.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Мордасова Е.В., судей Еремичевой Н.В. и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем Анисимовым А.Р., при участии в судебном заседании представителей от администрации города Рязани: Кубович А.А. (доверенность от 22.12.2017 N 03/1/1-44-81), от Главного управления архитектуры и градостроительства Рязанской области: Дорофеева М.М. (доверенность от 18.12.2017), от общества с ограниченной ответственностью "Сокол": Кондакова И.А. (доверенность от 01.06.2017),от общества с ограниченной ответственностью "Верхне-Волжский институт строительной экспертизы и консалтинга": Андреева М.В. (доверенность от 14.07.2017), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления архитектуры и градостроительства Рязанской области на решение Арбитражного суда Рязанской области от 19.09.2017 по делу N А54-2701/2017, принятое по заявлению администрации города Рязани (г. Рязань, ОГРН 1026201270260, ИНН 6227000292) к Главному управлению архитектуры и градостроительства Рязанской области (г. Рязань, ОГРН 1026201271513, ИНН 6231012974), третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью "Сокол" (Рязанская область, г. Спасск-Рязанский), общество с ограниченной ответственностью "Верхне-Волжский институт строительной экспертизы и консалтинга" (г. Ярославль) о признании недействительным предписания от 17.03.2017, установил следующее.

Администрация города Рязани (далее - администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением Главному управлению архитектуры и градостроительства Рязанской области (далее - управление, заинтересованное лицо), при участии третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью "Сокол", о признании недействительным предписания от 17.03.2017.

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 19.09.2017 заявленные требования были удовлетворены.

Не согласившись с принятым судом решением, управление обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт.

Апеллянт полагает, что оспариваемое решение принято с нарушением норм материального права, выводы суда не соответствуют материалам дела. Управление полагает, что приняв довод заявителя о нарушении управлением порядка уведомления о проведении проверки в день вынесения оспариваемого решения, суд первой инстанции нарушил принцип состязательности сторон и не учел, что фактически проверка была начата 27.02.2017.

По мнению апеллянта, судом первой инстанции при рассмотрении дела не дана оценка предмету и основанию заявления администрации г. Рязани с точки зрения действия предписания управления во времени. Суд был вправе принять заявление администрации г. Рязани и приостановить действие предписания только в период установленного в нем срока.

Управление обращает внимание, что судом первой инстанции не была дана надлежащая оценка его доводам, настаивает на законности оспариваемого предписания.

Администрация по доводам жалобы возражала, просила оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения. Представитель третьего лица поддержал позицию администрации.

В судебном заседании представители сторон поддержали свои позиции, изложенные ранее.

Изучив материалы дела, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы жалобы, возражений на нее, выслушав пояснения представителей сторон, суд апелляционной инстанции не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, управлением на основании обращения Маловой Т.В. и в соответствии с приказом от 10.02.2017 N 10-д проведена внеплановая проверка соблюдения администрацией города Рязани законодательства о градостроительной деятельности по факту строительных работ вблизи дома 25 по ул. Мервинской г. Рязани.

Проведение проверки было согласовано с Прокуратурой Рязанской области.

В ходе проверки было установлено, что администрацией 08.12.2016 ООО "Сокол" выдано разрешение N 62-29-134-2016 на строительство объекта капитального строительства, расположенного по адресу: г. Рязань, ул. Мервинская, д. 33, 35, 37, 39, 41 (Московский район).

При анализе документов, представленных застройщиком для получения разрешения, управлением были выявлены нарушения требований технических документов, нарушения требований и ограничений, установленных Правилами землепользования и застройки в городе Рязани, утвержденных Решением Рязанской городской Думы от 11.12.2008 N 897-I (далее - Правила), а также нарушения требований и ограничений, установленных региональными нормативами градостроительного проектирования, а именно:

- количество парковочных машино-мест для запроектированного объекта не соответствует региональным нормативным требованиям РНПГ 4.5-2010, чем нарушены требования ст. 39 Правил;

- не соблюден минимальный отступ от запроектированного многоквартирного жилого дома до фасада соответствующего индивидуального жилого дома N 43 по ул. Мервинской, чем нарушены требования ст. 39 Правил.

По результатам проверки составлен акт от 17.03.2017 (том 1 л.д. 14).

Администрации выдано предписание от 17.03.2017, согласно которому заявителю в срок до 31.03.2017 необходимо отменить разрешение на строительство от 08.12.2016 N 62-29-134-2016, выданное ООО "Сокол".

Не согласившись с указанным предписанием, администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

При вынесении оспариваемого решения суд первой инстанции руководствовался следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемых решений и действий и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у органа или лица, которые совершили оспариваемые действия, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые решения и действия права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом обязанность по доказыванию наличия нарушенного права вследствие принятия оспариваемых решений, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на заявителя.

По мнению заинтересованного лица, так как проверка проведена в отношении органа местного самоуправления, на него не распространяются положения Закона N 294-ФЗ.

Положением о главном управлении архитектуры и градостроительства Рязанской области, утвержденным постановлением Правительства Рязанской области от 06.08.2008 N 153, установлено, что управление является центральным исполнительным органом государственной власти Рязанской области специальной компетенции, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность на территории Рязанской области в сфере архитектуры и градостроительства, проводящим государственную политику и осуществляющим отраслевое управление в указанной сфере.

Основными задачами главного управления являются:

обеспечение соблюдения на территории Рязанской области законодательства о градостроительной деятельности Российской Федерации и Рязанской области, регулирующего отношения по территориальному планированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также капитальному ремонту, обеспечению мер безопасности строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности;

обеспечение Рязанской области основными документами территориального планирования, направленного на улучшение условий проживания населения и устойчивое пространственное развитие за счет совершенствования системы расселения, рационального размещения объектов промышленного и жилищно-гражданского назначения, благоустройства территорий поселений и городских округов, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, рационального использования территорий и объектов недвижимости;

обеспечение реализации приоритетных национальных проектов и улучшения демографической ситуации, включая создание условий для увеличения объемов массового жилищного строительства, снижения административных барьеров, реализации мер градостроительного регулирования, развития конкуренции и внедрения механизма комплексной застройки территорий, осуществления мер по планированию развития территорий и совершенствованию регионального законодательства;

обеспечение реализации полномочий в области градостроительной деятельности, которые в соответствии Градостроительным кодексом Российской Федерации переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - переданные полномочия).

Главное управление осуществляет контроль за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

С целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности управлением имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые сведения.

В соответствии со статьей 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства, органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется государственный контроль за соблюдением соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, в том числе контроль за: 1) соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности; 2) соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями этого Кодекса; 3) соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.

Порядок осуществления контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления установлен статьей 77 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в силу ч.ч.2, 2.3 - 2.6 которой государственные органы, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов при решении ими вопросов местного значения и осуществлении полномочий по решению указанных вопросов и иных полномочий, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами, уставами муниципальных образований, а также за соответствием муниципальных правовых актов требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований.

Контрольные мероприятия производятся в виде плановых и внеплановых проверок. Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.

Таким образом, суд первой инстанции верно заключил, что при осуществлении контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности на территории Рязанской области на управление возложена обязанность по соблюдению положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Данный вывод подтверждается также судебной практикой, изложенной в частности, в постановлении ФАС Поволжского округа от 29.08.2013 по делу N А12-30393/2012, постановлении ФАС Уральского округа от 20.09.2013 по делу N А50-21529/2012.

Из материалов дела установлено, что приказом от 10.02.2017 N 10-д предусмотрен срок проведения проверки с 13.02.2017 по 28.02.2017, указанный срок согласован с прокуратурой.

Письмом от 16.02.2017 N ВМ/22-257 управление уведомило администрацию о проведении проверки и запросило необходимые документы, установив срок их представления до 20.02.2017.

Порядок организации и проведения проверок органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора), регламентирован Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

В соответствии с пунктом 18 части 4 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ при осуществлении государственного строительного надзора особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами.

На основании пункта 5 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, положения Федерального закона N 294-ФЗ применяются с учетом некоторых особенностей организации и проведения проверок.

Так, в силу пункта 5 части 5 статьи 54 Кодекса предварительное уведомление юридического лица о проведении выездной проверки не требуется в случае, если проверка проводится на основании обращения граждан, чего в данном случае не имело места быть.

Поэтому в данном случае администрация должна быть извещена управлением о проведении в отношении нее проверки в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом N 294-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В части 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ указано, что к грубым нарушениям относятся нарушения требований, предусмотренных в том числе частью 12 статьи 9 настоящего Федерального закона.

Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 указанного Закона.

О проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в пункте 2 части 2 настоящей статьи, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом (часть 16 статьи 10 Закона N 294-ФЗ).

Таким образом, требование Закона N 294-ФЗ об уведомлении администрации о внеплановой проверке не позднее, чем за 24 часа до начала ее проведения любым доступным способом, управлением выполнено не было. Доказательств обратного материалы дела не содержат.

Кроме того, судебная коллегия считает необходимым отметить следующее.

Частью 3 статьи 10 Закона N 294-ФЗ установлено, что обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, а также обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах, указанных в пункте 2 части 2 настоящей статьи, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки. В случае, если изложенная в обращении или заявлении информация может в соответствии с пунктом 2 части 2 настоящей статьи являться основанием для проведения внеплановой проверки, должностное лицо органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при наличии у него обоснованных сомнений в авторстве обращения или заявления обязано принять разумные меры к установлению обратившегося лица. Обращения и заявления, направленные заявителем в форме электронных документов, могут служить основанием для проведения внеплановой проверки только при условии, что они были направлены заявителем с использованием средств информационно-коммуникационных технологий, предусматривающих обязательную авторизацию заявителя в единой системе идентификации и аутентификации.

Из материалов дела установлено и сторонами не оспаривалось, что 14.01.2017 Малова Т.В. оставила обращение на сайте ФКУ "Аппарат Общественной палаты Российской Федерации", которому присвоен регистрационной N 570/2017. Данное обращение ФКУ "Аппарат Общественной палаты Российской Федерации" передало 16.01.2017 в Правительство Рязанской области (исх. N 2-14/570-Э). Далее это обращение Правительством Рязанской области было направлено для рассмотрения по подведомственности начальнику главного управления архитектуры и градостроительства Рязанской области (исх. N ОГ-839 от 08.02.2017).

Аналогичное по содержанию сообщение Маловой Т.В. было направлено 15.01.2017 на электронную почту info@ldpr.ru, которое депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Жириновский В.В. перенаправил Губернатору Рязанской области (исх. N ВВЖ-4/972 от 02.02.2017).

То есть из материалов дела следует, что управление рассматривало обращение Маловой Т.В., направленное в форме электронных документов по электронной почте, которое явилось основание для вынесения приказа от 10.02.2017 N 10-д о проведении проверки с 13.02.2017 по 28.02.2017

В суде апелляционной инстанции представитель управления подтвердил, что письма были направлены простыми электронными сообщениями. Соответствующие скриншоты почтовых ящиков представлены в суд апелляционной инстанции. Также было подтверждено, что электронно-цифровая подпись заявителем не использовалась. Таким образом, фактически идентифицировать отправителя указанных сообщений в порядке, установленном законодательством, не представляется возможным.

Поскольку средства информационно-коммуникационных технологий, предусматривающих обязательную авторизацию заявителя в единой системе идентификации и аутентификации при направлении обращения Маловой Т.В. не использовались, то указанное обстоятельство исключает возможность проведения внеплановой проверки на основании данного обращения.

Из содержания самого обращения, не усматривается, что в нём содержатся сведения, предусмотренные пунктом 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ. По своему содержанию обращение носит предположительный характер и как следует из его текста, обращение составлено после ознакомления с проектной декларацией ООО "Сокол", то есть задолго до начала каких-либо строительных работ.

Таким образом, внеплановая проверка была проведена с нарушением требований, установленных частей 3, 16 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, что в силу части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ относится к грубым нарушениям установленных требований к организации и проведению проверок и в свою очередь влечет признание всех результатов данной проверки незаконными.

Поскольку, судами первой и апелляционной инстанции установлено, что проверка была проведена с грубыми нарушениями законодательства, суд апелляционной инстанции полагает, что суд не вправе давать оценку фактам, выявленным и исследовавшимся в ходе такой проверки. С учётом изложенного выводы суда первой инстанции относительно отступов, размещения строений на участке и их обеспеченности парковочными местами являются преждевременными.

Учитывая вышеизложенное, суд первой инстанции правомерно счел незаконным предписание Главного управления архитектуры и градостроительства Рязанской области от 17.03.2017 об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности, проверенное на соответствие Градостроительному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и обязал управление устранить допущенные нарушения прав и интересов администрации.

Доводы апелляционной жалобы, исследованные судом апелляционной инстанции, фактически повторяют доводы, изложенные в обоснование своей позиции при рассмотрении дела судом первой инстанции, и нашли свое отражение в судебном акте. Они были предметом исследования и, по мнению суда апелляционной инстанции, им была дана правильная правовая оценка. Оснований для их переоценки у апелляционного суда не имеется.

Иных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих выводы суда области, и позволяющих сделать вывод о незаконности судебного акта, в апелляционной инстанции не заявлено.

Обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, им дана надлежащая правовая оценка. Оснований для их переоценки у суда апелляционной инстанции не имеется. Нормы материального права применены правильно.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом первой инстанции не допущено.

При вышеуказанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены принятого судебного акта.

На основании статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственная пошлина за подачу апелляционной жалобы в сумме 1 500 руб. подлежит взысканию с заявителя в доход федерального бюджета.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Рязанской области от 19.09.2017 по делу N А54-2701/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.В. Мордасов

Судьи

Н.В. Еремичева В.Н. Стаханова