Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 августа 2018 г. N 18АП-9877/18

г. Челябинск

13 августа 2018 г.

Дело N А76-35859/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 09 августа 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 августа 2018 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Ивановой Н.А., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Гариповой А.Ж., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Спартак Р" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 04 июня 2018 г. по делу N А76-35859/2017 (судья Наконечная О.Г.).

В судебном заседании принял участие представитель общества с ограниченной ответственностью "Спартак Р" - Баженов М.В. (доверенность от 30.05.2018 б/н).

Общество с ограниченной ответственностью "Спартак Р" (далее - заявитель, ООО "Спартак Р") обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным решения Администрации города Челябинска (далее - ответчик, Администрация) от 26.10.2017 N 40-15866/гасн об отказе в выдаче разрешения на строительство многотопливной автозаправочной станции на земельном участке с кадастровым номером 74:3660408001:3044, расположенном на пересечении ул. Курчатова и ул. Цеховой в Советском районе г. Челябинска, и обязании выдать разрешение на строительство указанного объекта.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Комитет градостроительства и архитектуры города Челябинска (далее - третье лицо), общество с ограниченной ответственностью "Компания Прайс" (далее - третье лицо, ООО "Компания Прайс").

Решением суда первой инстанции от 04.06.2018 (резолютивная часть объявлена 29.05.2018) в удовлетворении заявленных требований оказано.

ООО "Спартак Р" с принятым судебным актом не согласилось, обратившись с апелляционной жалобой в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд. В жалобе просит решение отменить, принять новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что на момент обращения с заявлением о выдаче разрешения на строительство ООО "Спартак Р" были представлены все правоустанавливающие документы на земельный участок, полностью соответствующие статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В период действия договор аренды ООО "Компания Прайс" были проведены мероприятия по согласованию размещения многотопливной автозаправочной станции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет; в судебное заседание ответчик и третьи лица не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом мнения заявителя дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие ответчика и третьих лиц.

В судебном заседании заявитель доводы апелляционной жалобы поддержал.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в октябре 2017 года ООО "Спартак Р" обратилось в Администрацию с заявлением о выдаче ему разрешения на строительство автозаправочной станции, расположенной на пересечении ул. Курчатова и ул. Цеховой в Советском районе г. Челябинска. 26.10.2017 Администрация письмом N 40-15866/гасн со ссылкой на часть 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации отказала ООО "Спартак Р" в выдаче разрешения на строительство указанного объекта (т.1 л.д.9).

При этом в качестве основания отказа указано, что земельный участок застройщику предоставлялся для эксплуатации временной автозаправочной станции, то есть, для целей, не связанных со строительством.

Не согласившись с отказом Администрации в выдаче разрешения на строительство в форме письма от 26.10.2017 N 40-15866/гасн ООО "Спартак Р" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции пришел к выводу о необоснованности требований заявителя и об отсутствии совокупности обстоятельств, являющихся основанием для признания ненормативных правых актов недействительными.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В силу статьей 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными (незаконными) ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления необходима совокупность двух условий: их несоответствие закону и иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта (действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял акт (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При этом нарушение прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности должен в силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказать заявитель.

В силу пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, далее - ГрК РФ, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, относится к вопросам местного значения городского округа.

Согласно пункту 1 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В силу пункта 1 статьи 36 Устава города Челябинска Администрация является исполнительно-распорядительным органом города Челябинска, наделенным Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения города Челябинска и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Челябинска федеральными законами и законами Челябинской области, является Администрация города Челябинска.

Согласно пункту 2 статьи 36 Устава города Челябинска Администрация осуществляет свою деятельность в соответствии с федеральным законодательством, законами и иными нормативными правовыми актами Челябинской области, Уставом, Регламентом Администрации, иными муниципальными правовыми актами города Челябинска.

Администрация, в том числе, обеспечивает выдачу разрешения на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешения на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории города Челябинска, разрабатывает местные нормативы градостроительного проектирования города Челябинска, осуществляет ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории города Челябинска (подпункт 48 пункта 5 статьи 36 Устава).

Согласно частям 1, 2 и 4 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения такого земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 и 6 настоящей статьи и другими федеральными законами.

В соответствии с частью 7 статьи 51 ГрК РФ в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченную организацию, осуществляющую государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. Заявление о выдаче разрешения на строительство может быть подано через многофункциональный центр в соответствии с соглашением о взаимодействии между многофункциональным центром и уполномоченным на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.

Пунктом 1 части 7 статьи 51 ГрК РФ предусмотрено, что к заявлению о выдаче разрешения на строительство прилагаются правоустанавливающие документы на земельный участок.

Уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводят проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению, проводят проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка либо в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также красным линиям. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации или указанной схемы планировочной организации земельного участка на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции, а также выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (часть 11 статьи 51 ГрК РФ).

Отказ в выдаче разрешения на строительство может иметь место в случае отсутствия документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (часть 13 статьи 51 ГрК РФ).

Иных оснований для принятия решения об отказе в выдаче разрешения на строительство статья 51 ГрК РФ не предусматривает.

Таким образом, отсутствие правоустанавливающих документов на земельный участок является одним из оснований отказа в выдаче разрешения на строительство.

В рассматриваемой ситуации отказ Администрации в выдаче разрешения на строительство мотивирован не представлением обществом правоустанавливающих документов на земельный участок, оформленных в установленном порядке и подтверждающих предоставление земельного участка в целях строительства автозаправочной станции.

Так, из представленных документов следует, что ООО "Спартак Р" испрашивало разрешение на строительство автозаправочной станции, расположенной на пересечении ул. Курчатова и ул. Цеховой в Советском районе г. Челябинска.

К заявлению о выдаче разрешения на строительство обществом был приложен в том числе, договор аренды земельного участка от 22.07.2010 УЗ N 007171-Вр-2010.

Представленный обществом в Администрацию договор аренды земельного участка заключен 23.03.2010 между ООО "Компания "Прайс" и КУИиЗО для размещения (установки) и эксплуатации временного нестационарного объекта на территории города Челябинска (т.1 л.д.11-16).

Согласно условиям данного договора арендодатель передаёт, а арендатор принимает в аренду на условиях настоящего договора земельный участок площадью 1 421 (одна тысяча четыреста двадцать один) метров квадратных, расположенный на пересечении ул. Курчатова и ул. Цеховой в Советском районе города Челябинска, кадастровый номер 74:36:0408001:162, из земель населённых пунктов (общественно-деловая зона и зона инженерной и транспортной инфраструктуры, земли общего пользования), находящихся в распоряжении (собственности) муниципального образования "Город Челябинск", для эксплуатации временной автозаправочной станции (пункт 1.1. договора).

Настоящий договор заключён на срок: до 23.02.2015 (пункт 1.4. договора).

Пунктом 3.2 договора установлено, что земельный участок передаётся: для возведения и эксплуатации временного нестационарного объекта, который должен быть убран по истечении срока действия договора; без права выкупа, без права самовольной реконструкции временного нестационарного объекта или строительства капитального объекта.

По условиям договора Арендатор обязан: не возводить на арендованном земельном участке объекты капитального строительства (пункт 4.2.11. договора).

Дополнительным соглашением от 24.03.2014 N 1 к договору УЗ N 007171-Вр2010 аренды земельного участка для размещения (установки) и эксплуатации временного нестационарного объекта на территории города Челябинска от 22.07.2010 изменена площадь передаваемого земельного участка на 1 334 кв.м и земельному участку присвоен новый кадастровый номер 74:36:0408001:3044 (т.1 л.д.10, 17-22).

Также дополнительным соглашением от 25.06.2014 N 2 к договору УЗ N 007171-Вр-2010 аренды земельного участка для размещения (установки) и эксплуатации временного нестационарного объекта на территории города Челябинска от 22.07.2010 изменён разрешённый вид использования земельного участка с кадастровым номером 74:36:0408001:3044 с "для эксплуатации временной автозаправочной станции" на "для размещения многотопливной автозаправочной станции" (т.1 л.д.23-28).

Таким образом, земельный участок застройщику предоставлен для размещения временного нестационарного объекта, то есть не для целей строительства.

Дополнительным соглашением от 21.04.2015 N 3 к договору УЗ N 007171-Вр-2010 аренды земельного участка для размещения (установки) и эксплуатации временного нестационарного объекта на территории города Челябинска от 22.07.2010 стороны согласовали новый срок действия - до 23.01.2020 (т.1 л.д.29-31).

На основании договора уступки прав от 01.02.2016 по договору аренды земельного участка от 22.07.2010 УЗ N 007171-Вр-2010 ООО "Компания "Прайс" переуступило ООО "Спартак Р" права и обязанности арендатора земельного участка по договору аренды земельного участка УЗ N 007171-Вр2010 от 22.07.2010, в отношении земельного участка с кадастровым номером 74:36:0408001:3044, общей площадью 1 334 кв.м, расположенного на пересечении ул. Курчатова и ул. Цеховой в Советском районе города Челябинска, для размещения (установки) и эксплуатации временной автозаправочной станции (т.1 л.д.32-33).

Согласно пункту 5 статьи 22 ЗК РФ арендатор земельного участка, за исключением резидентов особых экономических зон - арендаторов земельных участков, вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать арендные права земельного участка в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. В указанных случаях ответственным по договору аренды земельного участка перед арендодателем становится новый арендатор земельного участка, за исключением передачи арендных прав в залог. При этом заключение нового договора аренды земельного участка не требуется.

Пунктом 4.2.16. договора установлено, что арендатор обязан не предоставлять арендуемый земельный участок (право аренды) в субаренду или для совместной деятельности, не передавать в залог, в том числе не передавать права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, не вносить их в качестве вклада в уставной капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив.

Вместе с тем, письмом от 24.02.2016 N 4465 КУИиЗО согласовал передачу прав и обязанностей по договору УЗ N 007171-Вр-2010 аренды земельного участка для размещения (установки) и эксплуатации временного нестационарного объекта на территории города Челябинска от 22.07.2010, новому Арендатору - ООО "Спартак Р" в пределах срока действия договора (т.1 л.д.34).

Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ земли, указанные в пункте 1 этой статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Пункт 3 статьи 85 ЗК РФ допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны. Однако названная правовая норма должна применяться во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные (административные), так и гражданские правоотношения. Одним из способов реализации права на использование земельного участка арендатором является предоставление ему участка в аренду.

Таким образом, ООО "Спартак Р" является арендатором спорного земельного участка на основании договора УЗ N 007171-Вр-2010 аренды земельного участка для размещения (установки) и эксплуатации временного нестационарного объекта на территории города Челябинска от 22.07.2010, предоставленного для целей "размещения многотопливной автозаправочной станции".

Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка.

Согласно пункту 1 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора, а если они не определены - в соответствии с назначением имущества.

В связи с наличием договорных отношений с собственником земли изменение использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора. Земельным кодексом Российской Федерации установлен различный порядок и процедуры для предоставления в аренду земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей строительства и для целей, не связанных со строительством.

При решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору арендодатель связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования.

Процедура предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства урегулирована положениями статей 30, 31, 32 ЗК РФ и ее соблюдение необходимо в целях обеспечения эффективности, справедливости, публичности предоставления таких земельных участков.

Как следует из материалов настоящего дела, спорный земельный участок предоставлен ООО "Спартак Р" (ООО "Компания "Прайс") в аренду для целей, не связанных со строительством, на основании распоряжения Администрации и без проведения торгов в соответствии со статьей 34 ЗК РФ.

Выдача разрешения на строительство объекта на земельном участке, предоставленном в аренду, в установленном статьями 30,30.1 ЗК РФ, порядке - без предварительного согласования мест размещения объектов либо с предварительным согласованием мест размещения объектов (редакция до 01.03.2015), повлечет нарушение норм действующего законодательства, а именно, нарушение процедуры предоставления земельного участка в целях осуществления строительства объекта капитального строительства.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что к проекту разрешения на строительство не представлено правоустанавливающих документов на земельный участок, оформленных в установленном порядке и подтверждающих предоставление земельного участка в целях строительства автозаправочной станции.

Как верно отметил суд, само по себе изменение на основании распоряжения Администрации от 11.04.2013 N 1998 и дополнительного соглашения от 25.06.2014 N 2 к договору УЗ N 007171-Вр-2010 аренды земельного участка для размещения (установки) и эксплуатации временного нестационарного объекта на территории города Челябинска от 22.07.2010 вида разрешённого использования земельного участка с "для эксплуатации временной автозаправочной станции" на "для размещения многотопливной автозаправочной станции" по существу направлено на обход процедур, предусмотренных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей строительства объектов недвижимости, в том числе процедуры торгов для ранее сформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков. Данная правовая позиция нашла свое отражение в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 24.04.2018 N 309-КГ17-20985.

Кроме того, на основании договора уступки прав от 01.02.2016 по договору аренды земельного участка от 22.07.2010 УЗ N 007171-Вр-2010 ООО "Компания "Прайс" переуступило ООО "Спартак Р" права и обязанности арендатора земельного участка по договору аренды земельного участка УЗ N 007171-Вр-2010 от 22.07.2010, в отношении земельного участка с кадастровым номером 74:36:0408001:3044, общей площадью 1 334 кв.м., расположенного на пересечении ул. Курчатова и ул. Цеховой в Советском районе города Челябинска, для размещения (установки) и эксплуатации временной автозаправочной станции и именно для таких целей КУИиЗО согласовал передачу прав и обязанностей по договору УЗ N 007171- Вр-2010 аренды земельного участка для размещения (установки) и эксплуатации временного нестационарного объекта на территории города Челябинска от 22.07.2010, новому арендатору - ООО "Спартак Р".

Более того, следует учесть, что согласно информации, предоставленной КУИЗО г. Челябинска, договор УЗ N 007171-Вр-2010 аренды земельного участка для размещения (установки) и эксплуатации временного нестационарного объекта на территории города Челябинска от 22.07.2010 в настоящее время расторгнут (т.2 л.д.8-10).

Доводы апелляционной жалобы о соблюдении заявителем положений части 7 статьи 51 ГрК РФ не могут быть приняты во внимание судом апелляционной инстанции по тому основанию, что испрашиваемый земельный участок изначально формировался и в последующем предоставлялся в аренду для целей не связанных со строительством (для размещения временного нестационарного объекта).

С учетом изложенного оспоренное решение Администрации об отказе выдаче разрешения на строительство следует признать принятым при наличии достаточных оснований, что исключает возможность удовлетворения заявленных требований о признании такого решения незаконным.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для переоценки выводов, содержащихся в обжалованном судебном акте.

Доводы апелляционной жалобы проверены апелляционным судом и отклонены, поскольку противоречат фактическим обстоятельствам дела, основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства и не могут повлиять на законность и обоснованность принятого решения суда первой инстанции.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с абзацем 3 подпунктов 3, 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подаче заявлений о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными размер государственной пошлины для юридических лиц составляет 1500 руб.

При обращении с апелляционной жалобой ООО "Спартак Р" по платежному поручению от 27.06.2018 N 209 уплачена государственная пошлина в сумме 3000 руб.

При указанных обстоятельствах, ошибочно уплаченная государственная пошлина по апелляционной жалобе подлежит возврату из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 04 июня 2018 г. по делу N А76-35859/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Спартак Р" - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Спартак Р" (ОГРН 1027403778676) из федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в сумме 1500 руб., излишне уплаченную по платежному поручению от 27 июня 2018 г. N 209.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

Н.А. Иванова В.Ю. Костин