Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 19 февраля 2018 г. N 01АП-395/18

19 февраля 2018 г.

А11-5055/2017

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Захаровой Т.А.,

судей Протасова Ю.В., Смирновой И.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Герасимовой И.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Шишанова Александра Валерьевича (601900 Владимирская область, г. Ковров; ОГРИП 314333234500026, ИНН 330571756102)

на решение Арбитражного суда Владимирской области от 15.11.2017

по делу N А11-5055/2017,

принятое судьей Степановой Р.К.

по заявлению индивидуального предпринимателя Шишанова Александра Валерьевича о признании недействительным постановления администрации города Коврова Владимирской области от 05.09.2016 N 2684,

при участии в судебном заседании представителей:

индивидуального предпринимателя Шишанова Александра Валерьевича - лично на основании паспорта гражданина Российской Федерации и свидетельства о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя от 11.12.2014,

администрации города Коврова Владимирской области - Акинфиева И.О. по доверенности от 21.12.2017 N 01-44/2605,

и установил:

индивидуальный предприниматель Шишанов Александр Валерьевич (далее - ИП Шишанов А.В., Предприниматель) обратился в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением о признании недействительным постановления администрации г. Коврова Владимирской области (далее - орган местного самоуправления) от 05.09.2016 N 2684 об утверждении градостроительного плана N RU 33303000-0000000000002041 земельного участка с кадастровым номером 33:20:010701:211 в части отнесения его к территориальной зоне зеленых насаждений общего пользования (О-1) и отображения требований градостроительного регламента, установленных применительно к зоне О-1. Одновременно заявитель просил суд обязать орган местного самоуправления внести изменения в градостроительный план N RU 33303000-0000000000002041 и принять решение об утверждении его с учетом изменений.

Решением Арбитражного суда Владимирской области от 15.11.2017 Предпринимателю отказано в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, ИП Шишанов А.В. обратился в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела, которые суд посчитал установленными, неправильное применение судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

Предприниматель настаивает на том, что оспариваемым ненормативным правовым актом орган местного самоуправления внес в градостроительный план земельного участка (далее- ГПЗУ) с кадастровым номером 33:20:010701:211 недостоверные сведения, что препятствует выставлению земельного участка на торги.

В отзыве на апелляционную жалобу администрация г. Коврова опровергает позицию Предпринимателя, указывает на законность обжалуемого судебного акта, просит оставить его без изменения; сообщает, что отнесение земельного участка с кадастровым номером 33:20:010701:211 к зоне О-1 произведено в соответствии с Правилами землепользования и застройки города Коврова (картой градостроительного зонирования).

В судебном заседании представители Предприниматель и представитель администрации г.Коврова поддержали доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее.

Заявленные в судебном заседании ходатайства и результаты их рассмотрения отражены в протоколе судебного заседания.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По делу установлено, что на основании служебной записки Управления экономики, имущественных и земельных отношений администрации г. Коврова от 09.08.2016 N 08-01-06/2916 постановлением администрации г. Коврова от 05.09.2016 N 2684 утвержден градостроительный план N RU33303000-0000000000002041 земельного участка с кадастровым номером 33:20:010701:211, расположенного по адресу: Владимирская область, г. Ковров, в районе дома N 5 по ул. Белинского.

13.12.2016 во исполнение постановления от 28.11.2016 N 3514, администрация г. Коврова провела публичные слушания по вопросу согласия общественности на предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 33:20:010701:211 под строительство магазина, в ходе которых выяснилось, что данный земельный участок относится к зоне О-1 (зона зеленых насаждений общего пользования).

С целью проверки информации относительно зоны расположения земельного участка с кадастровым номером 33:20:010701:211 в январе 2017 года ИП Шишанов А.В. обратился в орган местного самоуправления с заявлением о предоставлении ГПЗУ.

28.02.2017 администрация г. Коврова направила Предпринимателю копию постановления от 05.09.2016 N 2684 об утверждении ГПЗУ и сам градостроительный план земельного участка, согласно пункту 2.1 которого обозначенный земельный участок отнесен к зоне О-1 (зона зеленых насаждений общего пользования); при этом в градостроительном плане указана информация о градостроительном регламенте (видах разрешенного использования с пояснениями) по названной зоне О-1.

Полагая, что постановление органа местного самоуправления от 05.09.2016 N 2684 является незаконным, нарушающим его права и законные интересы в сфере осуществления предпринимательской деятельности, Предприниматель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьями 65, 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 30, 34, 36, 41, 44, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", приказом Минстроя России от 06.06.2016 N 400/пр, СП 47.13330.2012 "Свод правил. Инженерные изыскания для строительства. Основные положения. Актуализированная редакция СНиП 11-02-96" и исходил из того, что орган местного самоуправления доказал законность и обоснованность оспариваемого постановления.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта ввиду следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

В силу части 26 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории.

Решениями Ковровского городского Совета народных депутатов от 15.06.2005 N 100, от 29.07.2005 N 143 утвержден Устав муниципального образования город Ковров Владимирской области, пунктом 28 статьи 35 которого к полномочиям администрации города отнесены разработка Генеральных планов городского округа, Правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе Генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений.

Согласно пункту 3.21 Положения об Управлении строительства и архитектуры администрации муниципального образования город Ковров, утвержденного постановлением администрации г. Коврова от 10.02.2015 N 300, обеспечение подготовки градостроительных планов земельных участков входит в компетенцию Управления строительства и архитектуры.

В соответствии с частью 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, орган местного самоуправления в течение 30 дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.

Иной порядок предоставления градостроительного плана земельного участка по обращению заявителя кодексом не предусмотрен.

Согласно части 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов, осуществляется подготовка документации по планировке территории.

Частью 5 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что в процессе подготовки документации по планировке территории осуществляется разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.

В силу части 1 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам.

Согласно части 3 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации в составе градостроительного плана земельного участка указываются: границы земельного участка; границы зон действия публичных сервитутов; минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента). При этом в градостроительном плане земельного участка, за исключением случаев предоставления земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должна содержаться информация о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка; информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент); информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия; информация о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее - технические условия); границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.

В соответствии с частью 5 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации форма градостроительного плана земельного участка устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Приказом Минстроя России от 06.06.2016 N 400/пр утверждена форма градостроительного плана земельного участка.

Таким образом, ГПЗУ является документом, в котором содержатся сведения (сообщения, данные) о конкретном земельном участке, позволяющие идентифицировать этот земельный участок и определить его месторасположение по отношению к другим земельным участкам, объектам капитального строительства.

Эти сведения необходимы для подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах земельного участка; каких-либо прав и ограничений данный документ не устанавливает.

Градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) в отношении конкретного предназначенного для застройки земельного участка, в которой указывается информация о строительных характеристиках этого участка и имеющихся строительных ограничениях.

При этом градостроительный план не устанавливает соответствующих характеристик, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в указанных правовых актах, в отношении территории, где расположен данный участок.

Таким образом, градостроительный план по своей правовой природе выполняет информационную функцию, поскольку в нем воспроизводятся сведения, утвержденные документами территориального планирования, правилами землепользования и застройки, включая характеристики земельного участка и принятые в отношении него ограничения.

В соответствии с пунктом 5.3.1 СП 47.13330.2012 "Свод правил. Инженерные изыскания для строительства. Основные положения. Актуализированная редакция СНиП 11-02-96", утвержденных приказом Госстроя России от 10.12.2012 N 83/ГС, территориальное планирование, градостроительное зонирование и планировку территорий выполняют с применением топографических карт и планов (в цифровом и графическом видах), материалов инженерных изысканий для разработки, в том числе: генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов - на основе топографических карт и планов в масштабах 1:10000, 1:5000, 1:2000; документов градостроительного зонирования (правил землепользования и застройки) - на основе топографических карт и планов в масштабах 1:10000, 1:5000, 1:2000.

В силу пункта 5.3.2 СП 47.13330.2012 на основе топографических карт и инженерно-топографических планов и других источников информации формируются информационные системы обеспечения градостроительной деятельности и информационные системы территориального планирования.

Отнесение к той или иной территориальной зоне в составе карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки г. Коврова применительно к конкретным объектам осуществляется посредством информационной геоинструментальной системы "ИнГео" (ГИС ИнГео) - комплекса программных продуктов, позволяющих формировать топологически корректные топографические планы, с корректной топологической структурой, по результатам, в том числе инвентаризации земель, топографическим планам населенных пунктов, схемам инженерных сетей и коммуникаций, и т.п. Основой ГИС служит многослойная электронная карта, связанная с базой данных по изображенным на карте объектам. Посредством данной компьютерной программы карта градостроительного зонирования преобразована в масштаб 1:2000, в целях приведения в соответствие с топосъемкой, разработанной Владимирским отделением ГУП "МосЦТИСИЗ" в масштабе 1:2000.

При таких обстоятельствах наложение карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки г. Коврова на топографическую основу осуществлялось в ГИС ИнГео путем масштабирования, с учетом, в том числе, установленных в ГКН границ кварталов и территорий существующих предприятий, таким образом, границы территориальных зон определены в соответствии с подпунктом 7 пункта 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В состав ИнГео входит, в частности, утилита преобразования пространственных данных в различные форматы, утилита оптимизации пространственных данных, набор модулей функций ГИС, выполняющих, в том числе проверку карт/объектов на корректность ввода и поиск объектов по заданному шаблону, например, по адресу, и др.; то есть при вводе адреса заданного объекта указанная программа самостоятельно производит определение местоположения объекта, осуществляет его поиск и обозначение на карте градостроительного зонирования, что исключает произвольное перемещение заданного объекта в ту или иную территориальную зону по усмотрению использующего программу специалиста.

Согласно части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

В силу части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

В соответствии с частью 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки включают в себя:

- порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;

- карту градостроительного зонирования;

- градостроительные регламенты.

Решением Совета народных депутатов г. Коврова от 01.12.2011 N 460 утверждены Правила землепользования и застройки г. Коврова, которыми установлен градостроительный регламент, в том числе для территориальной зоны зеленых насаждений общего пользования О-1.

В соответствии с картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки г. Коврова, утвержденной решением Совета народных депутатов от 01.12.2011 N 460, земельный участок, находящийся по адресу: г. Ковров, в районе дома N 5 по ул. Белинского, расположен преимущественно в зоне зеленых насаждений общего пользования О-1.

Правила землепользования и застройки г. Коврова являются действующим нормативным правовым актом, который не оспорен в установленном законом порядке.

В подтверждение своей позиции о невозможности выявления территориальной зоны, в которой расположен земельный участок с кадастровым номером 33:20:010701:211, в связи с отсутствием координат ИП Шишанов А.В. представил заключение кадастрового инженера Ошаниной Т.А.

Однако арбитражный суд не признал его допустимым доказательством, поскольку в квалификационном аттестате Ошаниной Т.А. не указано на возможность проведения инженерно-геодезических изысканий.

Аргументы ИП Шишанова А.В. о том, что решения Арбитражного суда Владимирской области от 02.12.2009 по делу N А11-11367/2009 и от 10.05.2012 по делу N А11-9/2012 свидетельствуют об отнесении земельного участка к зоне Ж-2, не соответствует действительности.

Указанные судебные акты не содержат выводов об отнесении земельного участка в районе д. 5 по ул. Белинского в г. Коврове к какой-либо территориальной зоне, в том числе отсутствуют указания на отнесение земельного участка к зоне Ж-2.

Довод Предпринимателя о неоднократном отнесении органом местного самоуправления земельного участка с кадастровым номером 33:20:010701:211 к зоне Ж-2, не подлежит принятию во внимание, поскольку в ходе рассмотрения арбитражных дел N А11-11367/2009 и N А11-9/2012 орган местного самоуправления неоднократно указывал на отнесение указанного земельного участка к двум территориальным зонам.

Как выяснил суд первой инстанции, администрация г. Коврова приняла постановление от 20.07.2012 N 1677 во исполнение судебного решения по делу N А11-9/2012, о чем прямо указано в ненормативном правовом акте и не свидетельствует о том, что орган местного самоуправления позиционировал земельный участок, как относящийся к зоне Ж-2.

Таким образом, вопреки положениям статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обратное ИП Шишанов А.В. не доказал.

Кроме того, принцип судебной защиты предполагает восстановление действительного права или законного интереса заявителя. Несуществующее право либо неправовой интерес заявителя судебной защите не подлежат.

В этом случае, суд отказывает заявителю в удовлетворении заявленных требований по причине отсутствия такого основания судебной защиты как нарушение действительного права и (или) законного интереса.

В настоящем деле, арбитражный суд не усматривает наличия такого основания к судебной защите как нарушение действительных прав и законных интересов Предпринимателя оспариваемым ненормативным правовым актом.

Повторно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному итоговому выводу о том, что постановление администрации г.Коврова от 05.09.2016 N 2684 принято уполномоченным органом, соответствует положениям градостроительного законодательства и не нарушает права и законные интересы Предпринимателя, что в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

Арбитражный суд Владимирской области правомерно отказал ИП Шишанову А.В. в удовлетворении заявленного требования.

Позиция Предпринимателя по данному вопросу основана на неверном толковании обстоятельств дела и норм действующего законодательства.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене судебного акта отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба Предпринимателя признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Владимирской области от 15.11.2016 по делу N А11-5055/2017 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по государственной пошлине при подаче апелляционной жалобы суд относит на заявителя.

Руководствуясь статьями 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 15.11.2017 по делу N А11-5055/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Шишанова Александра Валерьевича - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

Ю.В. Протасов И.А. Смирнова