Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 21 февраля 2018 г. N 06АП-389/18

г. Хабаровск

21 февраля 2018 г.

А04-7371/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 14 февраля 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 февраля 2018 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Вертопраховой Е.В.

судей Харьковской Е.Г., Тищенко А.П.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Мамонтовой Н.А.

при участии в заседании:

от Государственного учреждения - Управления Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Благовещенске Амурской области (межрайонного): представитель не явился;

от Главного управления МЧС России по Амурской области: представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления МЧС России по Амурской области

на решение от 02.11.2017

по делу N А04-7371/2017

Арбитражного суда Амурской области

принятое судьей Котляревским В.И.,

по заявлению Государственного учреждения - Управления Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Благовещенске Амурской области (межрайонного) (ОГРН 1022800509643, ИНН 2801079609)

к Главному управлению МЧС России по Амурской области (ОГРН 1042800035541, ИНН 2801100184)

о признании недействительным предписания,

УСТАНОВИЛ:

Государственное учреждение - Управление Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Благовещенске Амурской области (межрайонное) (далее - заявитель; Управление Пенсионного фонда; УПФ) обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании недействительным предписания Главного управления МЧС России по Амурской области в лице отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Благовещенску (далее - ГУ МЧС России по Амурской области; ГУ МЧС) N 4 от 17 июля 2017 года об устранении нарушений требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Решением суда от 02.11.2017 оспариваемое предписание ГУ МЧС признано недействительным как несоответствующее Федеральному закону от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ), Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Не согласившись с принятым судебным актом, ГУ МЧС России по Амурской области обратилось в Шестой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Заявитель жалобы, утверждает, в том числе о том, что: порядок проведения и оформление результатов плановой выездной проверки в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера нарушен не был; в Управлении Пенсионного фонда программа обучения работников включает в себя 19-ти часовой курс обучения по темам, не соответствующим перечню, утвержденному Примерной программой курсового обучения, и полностью не соответствует Примерной программе курсового обучения работающего населения в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций, что подразумевает под собой отсутствие требуемой программы; в Управлении Пенсионного фонда назначены руководители занятий и созданы учебные группы, однако, численность групп не соответствует заявленному количеству человек (группы более 25-ти человек); в УПФ план основных мероприятий по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности на 2017 год не согласован, и разработан без учета мероприятий, проводимых по плану Правительства области и администрации города; в УПФ не разработан порядок создания (не созданы) резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; судом первой инстанции нарушены нормы процессуального права, так как ГУ МЧС н было извещено надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания.

Представители лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, участия в заседании суда апелляционной инстанции не принимали.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), суд рассматривает апелляционную жалобу по делу в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Шестой арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Как видно из материалов дела, на основания распоряжения начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Благовещенску управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Амурской области N 4 от 13.06.2017 в период с 20.06.2017 по 17.07.2017 проведена плановая выездная проверка Управления Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Благовещенске Амурской области в области гражданской обороны, целью которой явилось исполнение пункта 220 ежегодного плана проведения проверок на 2017 год ГУ МЧС России по Амурской области; задачами и предметом настоящей проверки определено соблюдение обязательных требований по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; по результатам проверки составлен акт от 17.06.2017 N4, содержащий выводы о наличии нарушений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, выявленных проверочными мероприятиями, а именно: отсутствует программа курсового обучения работников в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, группы более 25 человек (программа обучения более 16 часов); не согласован план действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; план основных мероприятий на 2017 год не согласован и разработан без учета мероприятий, проводимых по плану Правительства области и администрации города; не разработан порядок создания (не созданы) резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

На этом основании УПФ выдано предписание от 17.07.2017 N 4 об устранении выявленных нарушений в срок до 02.02.2018.

Не согласившись с вынесенным ГУ МЧС России по Амурской области предписанием от 17.07.2017 N 4, Управление Пенсионного фонда обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Федеральный закон N 68-ФЗ, на нарушение которого указано в оспариваемом предписании, определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Статья 4 Федерального закона N 68-ФЗ закрепляет существование единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах; единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционирует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях; одной из основных задач единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Во исполнение Федерального закона N 68-ФЗ Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 утверждено Положение о Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - Положение N 794), которое определяет порядок организации и функционирования Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона N 68-ФЗ и пункта 2 Положения N 794, единая система объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Из пунктов 3, 6, 7, 8, 10, 11 Положения N 794 следует, что единая система, состоящая из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях; на каждом уровне единой системы создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповещения и информационного обеспечения; координационным органом единой системы на объектовом уровне является комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности организации; компетенция комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, а также порядок принятия решений определяются в положениях о них или в решениях об их образовании; постоянно действующим органом управления единой системы на объектовом уровне являются структурные подразделения организаций, уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны; органом повседневного управления единой системы на объектовом уровне - дежурно- диспетчерские службы организаций (объектов); компетенция и полномочия постоянно действующих органов управления и органов повседневного управления единой системы определяются соответствующими положениями о них или уставами указанных органов управления.

Приложением к Положению о Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций утвержден перечень создаваемых федеральными органами исполнительной власти и уполномоченными организациями функциональных подсистем Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в числе которых отсутствует Управление Пенсионного фонда.

Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 N 2122-1 к вопросам Пенсионного фонда Российской Федерации отнесено обеспечение целевого сбора и аккумуляция страховых взносов, необходимых для финансирования выплат государственных пенсий и пособий.

Согласно сведениям, содержащимся в Едином государственном реестре юридических лиц, Государственное учреждение - Управление Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Благовещенске Амурской области (межрайонное) является Федеральным государственным казенным учреждением, основным видом деятельности которого является деятельность в области обязательного социального обеспечения.

Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 28.02.2003 N 105 утверждены Требования по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения (далее - Требования N 105), пунктом 3 которых четко определен круг лиц, обязанных применять этот нормативный правовой акт, и его действие рассчитано лишь на применение в отношении потенциально опасных объектов и объектов жизнеобеспечения.

Понятие потенциально опасных производственных объектов содержится в пункте 1 ТребованийN 105, согласно которому потенциально опасные объекты - это объекты, на которых используются, производятся, перерабатываются, хранятся и транспортируются пожаровзрывоопасные, опасные химические и биологические вещества.

В данном случае, как правильно установил суд первой инстанции, Управление Пенсионного фонда не относится к потенциально опасным объектам и объектам жизнеобеспечения.

Доказательств того, что Управление Пенсионного фонда является объектовым звеном единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, уполномоченным на совершение действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, материалы дела также не содержат.

При этом то обстоятельство, что начальник УПФР, в соответствии с пунктом 15.12 Положения о государственном учреждении - Управлении Пенсионного фонда Российской Федерации в городе Благовещенске Амурской области, утвержденного Постановлением Правления Пенсионного фонда Российской Федерации от 27.03.2017 N 201п, является начальником гражданской обороны, не может служить основанием для возложения на УПФ обязанностей, предусмотренных статьей 14 Федерального закона N 68-ФЗ, поскольку в силу прямого указания части 5 статьи 7 названного Федерального закона силы и средства гражданской обороны привлекаются к организации и проведению мероприятий по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального и регионального характера в порядке, установленном федеральным законом

Таким образом, верен вывод суда о том, что возложение на Управление Пенсионного фонда обязанностей, исполнение которых предусмотрено исключительно единой государственной системой предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и ее структурными подразделениями, незаконно.

Согласно имеющегося письма Главного государственного инспектора Российской Федерации по пожарному надзору от 26.06.2015 N 43-2990-19 и N 43-2991-19, Государственное учреждение Пенсионный фонд Российской Федерации не входит в состав единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и, следовательно, требования по созданию финансовых резервов для указанного учреждения и его филиалов не предусмотрены; с 2014 года проверки организаций, не входящих в Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций надзорными органами МЧС России не планируются и не осуществляются.

Таким образом, у ГУ МЧС России по Амурской области отсутствовали правовые основания для проведения проверки и вынесения по ее результатам оспариваемого предписания в отношении УПФ.

Вместе с тем, судом установлено, что в УПФ имеется разработанный план действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и план основных мероприятий гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности на 2017 год, утвержденные начальником Управления, и согласно приказу от 22.03.2017 N 29-ах в УПФ утверждены учебные группы для изучения вопросов гражданской обороны в 2017 году, назначены руководители учебных групп, утвержден список учебных групп и занятий по ГО и ЧС, утверждена программа обучения для сотрудников Управления Пенсионного фонда по гражданской обороне и защите от чрезвычайных ситуаций и Положение об организации обучения его сотрудников.

При этом тот факт, что численность учебных групп превышает численность таких групп, установленную Примерной программой, и составляет на 1-2 человека больше, не признан судом первой инстанции в качестве основания для вынесения предписания, поскольку в данном конкретном случае является незначительным превышением численности учебных групп, кроме того, Примерная программа не может устанавливать обязательные для исполнения нормы, поскольку является рекомендацией по проведению обучения.

Кроме того, обучение работающего населения в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций по программе курсового обучения, разработанной в соответствии с требованиями настоящей примерной программы курсового обучения работающего населения, планируется и проводится в организациях ежегодно, в объеме не менее 16 часов, следовательно, 19-часовая программа обучения, запланированная УПФ больше по количеству часов, а не меньше, что соответствует требования Примерной программы и не подразумевает под собой отсутствие такой программы.

Также верен вывод суда первой инстанции о том, что план основных мероприятий по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности на 2017 год (п. 3 оспариваемого предписания) необходимо разрабатывать и утверждать в начале года, либо на предстоящий период, с целью его дальнейшего исполнения, а не для его формального наличия.

Кроме того, проверив порядок и процедуру проведения проверки, суд первой инстанции выявил, что проверка проведена с нарушением требований Федерального закона N 294-ФЗ, поскольку старший инспектор Щёкина О.Н., составившая и подписавшая акт проверки, на место проведения проверки не выезжала, руководителю либо иному должностному лицу проверяемой организации служебное удостоверение не предъявляла, в акте проверки не отражено, что инспектор Николаев В.В., в день начала проверки выезжал по месту фактического осуществления деятельности УПФР в г. Благовещенске, в акте проверки не указаны лица, которые распоряжением N4 от 13.07.2017 уполномочены на проведение проверки.

При установленных изложенных выше обстоятельствах, суд первой инстанции, в соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ, обоснованно признал недействительным предписание ГУ МЧС России по Амурской области от 17.07.2017 N 4.

Довод ГУ МЧС России по Амурской области о том, что оно не было извещено надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания, с учетом уведомления о вручении почтового отправления N 231490288 (л. д. 4-5), даты публикации на сайте определения суда от 05.10.2017 по настоящему делу об отложении судебного разбирательства - 07.10.2017 (л. д. 87), наличия отзыва ГУ МЧС на заявление УПФ об оспаривании предписания N 4 от 17.07.2017, с указанием на отзыве судьи, рассматривающего дело (л. д. 78-83) и ходатайства ГУ МЧС об отложении судебного разбирательства (л. д. 85), не принимается арбитражным судом апелляционной инстанции в качестве основания для отмены и (или) изменения обжалуемого судебного акта.

Иные доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого судебного акта, а лишь выражают несогласие с ними, поэтому они не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого решения суда.

Таким образом, решение арбитражного суда по существу спора соответствует примененным судом нормам права, регулирующим спорные правоотношения, и установленным фактическим обстоятельствам дела. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.

Соответственно оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Амурской области от 02 ноября 2017 года по делу N А04-7371/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.В. Вертопрахова

Судьи

Е.Г. Харьковская А.П. Тищенко