Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 февраля 2018 г. N 18АП-1475/18

г. Челябинск

27 февраля 2018 г.

Дело N А07-26027/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 26 февраля 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 февраля 2018 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Костина В.Ю., Малышева М.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Разиновой О.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 13.12.2017 по делу N А07-26027/2017 (судья Зиганшина Ю.С.).

В судебном заседании приняли участие представители:

акционерного общества "Башкирская содовая компания" - Миключева О.Г. (доверенность N 01.03.01-08/1100 от 09.01.2017);

Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Башкортостан - Чеглинцев П.А. (доверенность N 4 от 09.01.2018).

Акционерное общество "Башкирская содовая компания" (далее - заявитель, общество, АО "БСК") обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Башкортостан (далее - управление, Управление Росприроднадзора по РБ) о признании недействительным предписания от 31.05.2017 N 21/АВ-1 об устранении нарушения требований законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан (далее - третье лицо, Администрация).

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 13.12.2017 (резолютивная часть решения объявлена 20.11.2017) требования заявителя удовлетворены, оспоренное предписание признано недействительным, с управления в пользу общества взыскано 3000 руб. в возмещение судебных расходов по оплате госпошлины.

Не согласившись с решением суда, Управление Росприроднадзора по РБ обжаловало его в апелляционном порядке.

В обоснование апелляционной жалобы управление ссылается на законность и обоснованность оспоренного предписания. Оспаривает вывод суда первой инстанции о неисполнимости предписания. Обращает внимание на то, что проверкой установлено размещение отходов на арендуемом заявителем земельном участке, при том, что работы по рекультивации земли обществом не проводятся, то есть обществом не исполняется требование о рекультивации земли. Указывает на то, что предписание направлено на понуждение заявителя к исполнению возложенной на него законом обязанности и не нарушает права заявителя. При этом, как указывает управление, предписанием предоставлены разумные сроки для его исполнения, а вывод суда о том, что исполнение предписания зависит от волеизъявления третьих лиц является неверным. Также ссылается на непринятие обществом мер к продлению срока исполнения предписания.

В судебном заседании представитель управления доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представитель заявителя в судебном заседании против удовлетворения апелляционной жалобы возражал по основаниям, изложенным в отзыве. Полагает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Представители третьего лица, извещенного о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом (в том числе посредством размещения информации на сайте суда в сети Интернет), в судебное заседание не явились. Апелляционная жалоба рассмотрена без их участия.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, полагает обжалованный судебный акт не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела АО "БСК" зарегистрировано в качестве юридического лица за основным государственным регистрационным номером 1020202079479 и на основании заключенного с Администрацией договора аренды земельного участка от 30.12.2014 N 275 (договор заключен Администрацией с ОАО "Сода", которое 01.04.2013 было реорганизовано в форме присоединения в к АО "БСК") владеет земельным участком площадью 5533742кв.м с кадастровым номером 02:56:02: 02 01:0013, категории земель - земли населенных пунктов, расположенным по адресу: Республика Башкортостан, г. Стерлитамак, ул. Бабушкина, 7. Земельный участок используется в целях обслуживания зданий и сооружений цеха КПЖД производства "Сода".

Должностными лицами Управления Росприроднадзора по РБ на основании приказов от 21.03.2017 N 360-П, от 21.03.2017 N 473-П и от 28.04.2017 N 739-П в период с 03.04.2017 по 31.05.2017 проведена плановая выездная проверка в отношении АО "БСК", результаты которой оформлены актом от 31.05.2017 N 212, зафиксировавшим факт наличия на указанном земельном участке территории старой свалки г. Стерлитамак (географические координаты свалки - 53°40?40?? с.ш. 56°0?16?? в.д.; территория свалки не огорожена, с восточной стороны граничит со шламонакопителем "Белое море", с южной стороны - с территориями биологических очистных сооружений (БОС), с западной стороны - с автодорогой Косякова-Стерлитамак, с северной стороны - с шламонакопителями Поз. 64/1, 64/2 БОС; на территории свалки размещены твердые коммунальные отходы, обрезки ткани, пластиковые отходы, автомобильные покрышки, отходы содового производства; следов размещения свежих отходов не обнаружено). При этом, как указано в акте проверки, в нарушение требований ст.13 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденных Приказом Минприроды России и Роскомзема от 22.12.1995 N 525/67 (далее - Основные положения N 525/67), обществом работы по рекультивации на территории свалки не производятся, утвержденный в установленном порядке проект рекультивации земель, загрязненных отходами производства и потребления, отсутствует.

По итогам проверки управлением в адрес общества выдано предписание от 31.05.2017 N 212/АВ-1, которым предписано: 1) в срок до 01.04.2018 разработать и согласовать в установленном порядке проект рекультивации земель, загрязненных отходами производства и потребления, расположенных в границах территорий цеха КПДЖ производства "Сода" АО "БСК" по адресу: Республика Башкортостан, г. Стерлитамак, ул. Бабушкина, 7; 2) в соответствии с разработанным проектом в установленные им сроки провести (осуществить) рекультивацию нарушенных земель, загрязненных отходами производства и потребления, расположенных в границах территорий цеха КПДЖ производства "Сода" АО "БСК" по адресу: Республика Башкортостан, г. Стерлитамак, ул. Бабушкина, 7.

Не согласившись с предписанием, общество обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался выводом о неисполнимости предписания.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

Положениями ст.66 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" предусмотрено право управления выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

В настоящем случае основанием выдачи оспоренного предписания послужил вывод Управления Росприроднадзора по РБ о неисполнении АО "БСК", являющимся арендатором земельного участка, на территории которого расположена старая городская свалка твердых отходов, установленной законом обязанности по рекультивации земель на территории этого земельного участка.

Предписание выдано управлением в пределах предоставленных этому органу полномочий.

Статьей 13 ЗК РФ регламентировано содержание охраны земель. В соответствии с этой статьей, охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса (п.1). В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по: 1) воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения; 2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия; 3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации (п.2). Мероприятия по охране земель проводятся в соответствии с этим Кодексом, Федеральным законом от 16 июля 1998 года N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (п.3). Лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию. Рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений (п.5). Порядок проведения рекультивации земель устанавливается Правительством Российской Федерации (п.6).

Статьей 39 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" предусмотрено, что юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов (п.1). Юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также наилучших доступных технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводят мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель в соответствии с законодательством (п.2).

Обязательные для использования всеми юридическими, должностными и физическими лицами Российской Федерации общие требования при проведении работ, связанных с нарушением почвенного покрова и рекультивацией земель закреплены в Основных положениях N 525/67, в соответствии с которыми рекультивация нарушенных земель осуществляется для восстановления их для сельскохозяйственных, лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных, рекреационных, природоохранных и санитарно-оздоровительных целей (п.3). Рекультивации подлежат земли, нарушенные в том числе при складировании и захоронении промышленных, бытовых и других отходов (п.5). Условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы, устанавливаются органами, предоставляющими земельные участки в пользование и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы. Разработка проектов рекультивации осуществляется на основе действующих экологических, санитарно-гигиенических, строительных, водохозяйственных, лесохозяйственных и других нормативов и стандартов с учетом региональных природно-климатических условий и месторасположения нарушенного участка (п.6).

Исходя из указанных норм, управление полагает, что заявитель, являющийся арендатором земельного участка, на территории которого расположена старая свалка муниципального образования, несет обязанность по подготовке и утверждению проекта рекультивации земель, загрязненных отходами, и по выполнению рекультивации земель в соответствии с этим проектом.

Исследовав материалы дела, суд первой инстанции установил, что ранее в границах арендуемого заявителем земельного участка по решению Исполнительного комитета Городского Совета г.Стерлитамак от 23.09.1975 N 352-в была организована общегородская свалка ТБО площадью 5,33 га, которая эксплуатировалась городом с 1975 по 1985 годы. Так как свалка располагалась в непосредственной близости от цеха КПДЖ и шламонакопителей, то в 1995 году Стерлитамакское территориальное управление охраны окружающей среды письмом N 02-11/488 разрешило ПО "Сода" провести отсыпку свалки с применением отходов содового производства с последующим озеленением и благоустройством.

В октябре 1999 года на совещании Администрации это решение было утверждено. В феврале 2002 года между ОАО "Сода" и ФГУП НИИБЖД заключен договор на разработку проекта рекультивации. Приказом Управления Росприроднадзора по РБ от 15.12.2004 N 194п утверждено положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по названному Проекту, согласно которому уровень воздействия на окружающую среду признан допустимым, а Проект рекомендован к реализации. В соответствии с Проектом рекультивации, ОАО "Сода" разрешено использование твердых отходов содового производства и других инертных отходов на техническом этапе рекультивации свалки. Общий срок реализации Проекта составил 9 лет (до 31.12.2013) и рассчитан исходя из прогноза образования инертных отходов.

В декабре 2004 года между Администрацией и ОАО "Сода" заключен договор аренды земельного участка N 275 из категории земель "Поселения" для обслуживания зданий и сооружений цеха КПДЖ площадью 5533742 кв.м., в состав которого вошла старая городская свалка площадью 5,33 га.

Рекультивация свалки в установленные Проектом сроки не была завершена ввиду снижения объемов образования отходов производства, разрешенных к использованию Проектом. В связи с окончанием срока действия Проекта с 01.01.2014 и отказом управления обществу в утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, инертные отходы на территорию свалки для целей ее рекультивации не завозились.

Заявителем 17.12.2015 заключен договор с ГУП НИИ БЖД РБ на разработку проектной документации "Рекультивация старой свалки г.Стерлитамак, 2016". Разработанный проект рекультивации 10.04.2017 (то есть до окончания проведения проверки и выдачи оспоренного предписания) направлен в управление для проведения государственной экологической экспертизы.

Приказом Управления Роспотребнадзора по РБ от 07.09.2017 N 1693-П утверждено заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проектной документации "Рекультивация старой свалки г. Стерлитамак АО "БСК", в соответствии с которым, материалы проектной документации соответствует экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды. Воздействие проектируемого объекта на окружающую среду является допустимым. Проект "Рекультивация старой свалки г. Стерлитамак АО "БСК" возможно реализовать при условии вывода земельного участка за границы населенного пункта и изменения категории земель населенного пункта в земли промышленности. При этом, в порядке рекомендаций отмечено, что в силу п.5 ст.12 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" захоронение отходов в границах населенных пунктов запрещается, в связи с чем необходимо вывести земельный участок, планируемый для рекультивации старой свалки путем консервации ее тела без вывоза содержимого с устройством верхнего защитного экрана поверхности свалки, за границы населенного пункта и изменить категорию земель из земель населенного пункта в земли промышленности (т.2 л.д.129-146).

В соответствии с пп.4 п.1 ст.8, пп.1 п.1 ст.84 ЗК РФ, ч.1 ст.8 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", п.20 ч.1 ст.14, ч.1 ст.7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ч.ч.1,2 и 17 ст.12 Закона Республики Башкортостан от 11.07.2006 N 341-з "О регулировании градостроительной деятельности в Республике Башкортостан", ст.ст.17, 18 Устава городского округа Стерлитамак Республики Башкортостан, вывод земель из земель населенного пункта и изменение категорий земель путем внесения изменений в генеральный план, как документ территориального планирования, относится к полномочиям Совета городского округа город Стерлитамак. Соответствующие решения принимаются по итогам публичных слушаний.

С учетом указанных обстоятельств суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что исполнение оспоренного предписания в части обязания общества осуществить рекультивацию нарушенных земель зависит от волеизъявления третьих лиц.

При этом, из отзыва Администрации следует, что АО "БСК" на момент проведения Управлением Росприроднадзора по Республике Башкортостан проверки и вынесения оспоренного предписания имело разработанный проект рекультивации, а также выполняло действия по его согласованию: 22.12.2016 проводились общественные слушания объекта государственной экологической экспертизы проекта "Рекультивация старой свалки г. Стерлитамак АО "БСК". Кроме того, в июле и августе 2017 года АО "БСК" в Администрацию с заявлениями об исключении из границ населенного пункта и переводе в земли промышленности арендуемых им земельных участков, включая рассматриваемый земельный участок. В настоящее время Администрацией городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан обсуждается возможность разработки дорожной карты для решения сложившийся ситуации.

В этой связи следует согласиться с позицией суда первой инстанции о несоответствии оспоренного предписания в части возложения на заявителя обязанности по рекультивации нарушенных земель предъявляемому к таким ненормативным правовым актам требованию об исполнимости. Приведенные в апелляционной жалобе возражения в этой части подлежат отклонению, как основанные на формальной оценке ситуации без учета всех имеющих место обстоятельств.

Содержащееся в предписании требование о необходимости разработать и согласовать проект рекультивации земель также нельзя признать правомерным, так как на момент проведения проверки и выдачи предписания обществом проект рекультивации обществом был фактически разработан и направлен в управление для проведения государственной экологической экспертизы (впоследствии по этому проекту приказом Управления Росприроднадзора по РБ от 07.09.2017 N 1693-П утверждено заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проектной документации), о чем управлению было известно.

С учетом приведенных обстоятельств, суд первой инстанции обоснованно признал оспоренное предписание не соответствующим закону.

Поскольку оспоренное предписание является обязательным к исполнению, его неисполнение может повлечь негативные для общества последствия, и таким предписанием на заявителя незаконно возложена обязанность по исполнению мероприятий, возможность исполнения которых поставлена в зависимость от волеизъявления третьих лиц, следует признать подтвержденным нарушение этим предписанием прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

При таких обстоятельств, является правильным вывод суда первой инстанции о доказанности совокупности обстоятельств. являющихся основанием для удовлетворения заявленных требований о признании предписания недействительным.

Распределение судебных расходов произведено судом первой инстанции в соответствии с ч.1 ст.110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исходя из результатов рассмотрения дела.

Процессуальных нарушений, являющихся в соответствии с ч.4 ст.270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения суда первой инстанции, не выявлено.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 13.12.2017 по делу N А07-26027/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

В.Ю. Костин М.Б. Малышев