Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 26 февраля 2018 г. N 05АП-821/18

г. Владивосток

26 февраля 2018 г.

Дело N А24-5820/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 26 февраля 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 26 февраля 2018 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Л.А. Бессчасной,

судей В.В. Рубановой, Е.Л. Сидорович,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Е.Д. Витютневой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района,

апелляционное производство N 05АП-821/2018

на определение от 18.12.2017

судьи А.М. Сакун

по делу N А24-5820/2017 Арбитражного суда Камчатского края

по заявлению Администрации Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района (ИНН 4105029639, ОГРН 1064141001011)

о признании недействительным требования Контрольно-счетной палаты Камчатского края (ИНН 4101124539, ОГРН 1084101003095) от 03.10.2017 N 890/07

в отсутствие представителей участвующих в деле лиц,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района (далее - заявитель, Администрация, апеллянт) обратилось в арбитражный суд с заявлением в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о признании недействительным требования о предоставлении информации (в порядке статьи 17 Закона Камчатского края от 16.09.2011 N 658 "О контрольно-счетной палате Камчатского края") от 03.10.2017 N 890/07 Контрольно-счетной палаты Камчатского края.

Определением Камчатского края от 18.12.2017 производство по делу прекращено.

В обоснование своих доводов заявитель указал, что оспариваемое письмо-требование содержит властное волеизъявление о безусловном принятии администрацией мер во исполнение представления к установленному в требовании сроку.

Ссылаясь на положения Закона Камчатского края от 16.09.2011 N 658, администрация отмечает, что требования, так как и запросы Контрольно-счетной палаты, носят обязательный характер, в связи с чем создают соответствующие обязанности в отношении тех субъектов, которым они адресованы, а за их неисполнения наступают соответствующие негативные последствия, в виде возможности привлечения к административной ответственности, например, в порядке статьи 19.4 КоАП РФ.

Поскольку требование Контрольно-счетной палаты нарушает права и законные интересы администрации, и является действием органа государственной власти, арбитражный суд в порядке статьи 198 АПК РФ может признать его незаконным.

На основании изложенных доводов, администрация просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

Стороны, надлежащим образом извещенные о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, в связи с чем судебная коллегия на основании статей 156, 159, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрела апелляционную жалобу в их отсутствие по имеющимся в материалах дела документам.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Из материалов дела коллегией установлено следующее.

Контрольно-счетной палатой Камчатского края в период с 23.03.2017 по 25.04.2017 проведено контрольное мероприятие "Проверка законности и результативности использования бюджетных средств, выделенных Паратунскому сельскому поселению на реализацию мероприятий подпрограммы "Адресная программа по переселению граждан из аварийного жилищного фонда в Камчатском крае" государственной программы Камчатского края "Обеспечение доступным и комфортным жильем жителей Камчатского края на 2014-2018 годы"".

По результатам контрольного мероприятия в адрес Администрации Контрольно-счетной палатой Камчатского края вынесено и направлено представление от 20.07.2017 N 41 об устранении нарушений бюджетного законодательства (л. д. 9-19), в нем предложено в течение одного месяца со дня получения предписания уведомить Контрольно-счетную палату Камчатского края о принятых по нему решениях и мерах по его реализации (с представлением подтверждающих документов) (л. д. 19).

Администрация письмом от 18.08.2017 N 513 сообщила Контрольно-счетной палате Камчатского края о наличии возражений в отношении вынесенного представления.

Поскольку информация об исполнении представления в адрес Контрольно-счетной палаты Камчатского края не поступила, последняя направила в адрес Администрации письмо-запрос от 03.10.2017 N 890/07 "Требование о предоставлении информации (в порядке статьи 17 Закона Камчатского края от 16.09.2011 N 658 "О контрольно-счетной палате Камчатского края").

Не согласившись с данным письмом-запросом Администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным в порядке главы 24 АПК РФ.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

По правилам пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

В силу пункта 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативно правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ненормативным правовым актом государственного или иного органа является документ властного характера любого наименования, подписанный руководителем или иным компетентным должностным лицом этого органа и адресованный конкретному лицу, в котором содержится указание о возложении на него исполнения какой-либо обязанности, возникновении, изменении или прекращении его прав. Этот акт всегда имеет правовой характер, то есть содержит обязательное правило поведения для конкретного лица (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2).

В статье 6 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) перечислены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ) органы государственной власти и государственные органы субъектов Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления и муниципальные органы, организации, в отношении которых контрольно-счетные органы вправе осуществлять внешний государственный и муниципальный финансовый контроль, их должностные лица, а также территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и их структурные подразделения в установленные законами субъектов Российской Федерации сроки обязаны представлять в контрольно-счетные органы по их запросам информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Порядок направления контрольно-счетными органами указанных выше запросов, определяется законами субъектов Российской Федерации или муниципальными нормативными правовыми актами и регламентами контрольно- счетных органов (часть 2 статьи 15 Закона N 6-ФЗ).

В силу положений пунктов 1-3 статьи 267.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций.

Под проверкой в целях данного Кодекса понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

Результаты проверки, ревизии оформляются актом.

Проверки подразделяются на камеральные и выездные, в том числе, встречные проверки.

Под встречными проверками в целях данного Кодекса понимаются проверки, проводимые в рамках выездных и (или) камеральных проверок в целях установления и (или) подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля.

В силу положений пункта 1 статьи 268.1 БК РФ полномочиями органов внешнего муниципального финансового контроля являются:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом N 6-ФЗ.

Полномочия контрольно-счётного органа Камчатского края также закреплены в Законе Камчатского края от 16.09.2011 N 658 "О Контрольно- счетной палате Камчатского края" (далее - Закон N 658).

Согласно пункту 1 статьи 20 Закона N 658, Контрольно-счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы Камчатского края, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации, и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Камчатскому краю, муниципальному образованию в Камчатском крае или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Органы государственной власти и государственные органы Камчатского края, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме Контрольно-счетную палату о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (пункт 2 статьи 20 Закона N 658).

В случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, воспрепятствования проведению должностными лицами Контрольно-счетной палаты контрольных мероприятий Контрольно-счетная палата направляет в органы государственной власти и государственные органы Камчатского края, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание (пункт 3 статьи 20 Закона N 658).

Статьей 17 Закона N 658 закреплена возможность направления запросов и обязательность их выполнения.

В ходе осуществленных контрольных мероприятий, в результате которых было выявлено нарушение администрацией законодательства о контрактной системе, выявленные нарушения необходимость их устранения в установленные сроки указано палатой в представлении N 41 от 20.07.2017.

Исследовав текст оспариваемого письма Контрольно-счетной палаты от 03.10.2017 N 890/07, коллегия приходит к выводу о том, что такое письмо-требование не обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку изложенная в указанном письме информация является напоминанием администрации о наличии обязанности и необходимости устранения до 23.10.2017 нарушений выявленных и изложенных в представлении N 41 от 20.07.2017. В указанном представлении, Контрольно-счетной палатой предложен перечень мер, обязанность принятия которых возложена на заявителя. Также установлена необходимость в месячный срок уведомить административный органа о реализации соответствующих мер.

Учитывая, что направленное заявителем письмо от 18.08.2017 не содержало соответствующей информации, Контрольно-счетная палата в порядке статьи 17 Закона N 658 направила запрос от 03.10.2017.

Доводы апелляционной жалобы о наступлении возможных негативных последствий, за ненадлежащее исполнение указанного требования не основаны на нормах права.

Указание в оспариваемом письме (требовании) о возможности привлечения лица к административной ответственности, в соответствии с частью 20 статьи 19.5 КоАП РФ, также не может рассматриваться в качестве возможного неблагоприятного последствия для заявителя за неисполнение названного письма, поскольку диспозиция вышеуказанной статьи предусматривает привлечение к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания положенного в основу оспариваемого письма.

Учитывая, что исполнение предписаний, выдаваемых контролирующими органами, ограничено установленными в них сроками, то привлечение к административной ответственности, в том числе и в случае направления письма (требования) и оставшегося без исполнения, будет являться следствием ненадлежащего исполнения именно предписания.

Из буквального прочтения оспариваемого письма следует, что оно содержит разъяснение относительно сроков исполнения представления от 20.07.2017. Заявителю предложено в срок до 23.10.2017 уведомить счетную палату о принятых мерах в рамках реализации представления.

С учетом изложенного вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемое письмо-требование, по своему содержанию не устанавливает, не изменяет и не отменяет права и обязанности и носит исключительно информационный характер, признается апелляционной коллегией верным.

Возможность привлечения к административной ответственности за неисполнение письма-требования (запроса), носящего информационный характер, законодательством не предусмотрено.

Направляя заявителю письмо от 03.10.2017 N 890/07, Контрольно-счетная палата действовала в рамках Закона Камчатского края от 16.09.2011 N 658 "О Контрольно- счетной палате Камчатского края".

Оспаривая письмо от 03.10.2017 N 890/07, администрация фактически выражает несогласие с вынесенным в отношении нее Представлением N 41 от 20.07.2017.

С учетом выше установленных обстоятельств по делу арбитражный суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что производство по настоящему делу подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, в связи с тем, что оспариваемое письмо Контрольно-счетной палата Камчатского края от 03.10.2017 N 890/07 не обладает признаками ненормативного правового акта в смысле положений главы 24 АПК РФ.

Следовательно, определение суда первой инстанции о прекращении производства по настоящему делу, является законным и обоснованным, имеющимся в материалах дела доказательствам дана правильная оценка, нарушений норм права действующего законодательства не выявлено.

Вопрос о распределении судебных расходов апелляционным судом не рассматривается, так как Администрация, согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, от уплаты государственной пошлины освобождена.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Камчатского края от 18.12.2017 по делу N А24-5820/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Камчатского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Л.А. Бессчасная

Судьи

В.В. Рубанова Е.Л. Сидорович