Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 марта 2018 г. N 18АП-910/18

г. Челябинск

06 марта 2018 г.

Дело N А07-28793/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 06 марта 2018 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 марта 2018 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Малышева М.Б.,

судей Арямова А.А., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ефимовой Н.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления земельных и имущественных отношений администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 04 декабря 2017 года по делу N А07-28793/2017 (судья Сафиуллина Р.Н.).

В заседании принял участие представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан - Кашапов А.Р. (доверенность от 17.01.2018 N 26).

Управление земельных и имущественных отношений администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее - заявитель, УЗИО г. Уфы, управление) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании незаконным вынесенного Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - заинтересованное лицо, УФАС России по Республике Башкортостан, антимонопольный орган) решения от 16.07.2017 по делу N А-22/15-17.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Ганимед" (далее - третье лицо, ООО "Ганимед").

Решением арбитражного суда первой инстанции от 04.12.2017 по настоящему требования в удовлетворении заявленных требований управлению отказано.

В апелляционной жалобе УЗИО г. Уфы просит решение арбитражного суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования. По мнению подателя апелляционной жалобы, арбитражным судом первой инстанции при принятии решения допущено неправильное применение норм материального права, а выводы арбитражного суда первой инстанции, положенные в основу обжалуемого в апелляционном порядке судебного акта, не соответствуют фактическим обстоятельствам. В частности управление указывает на то, что арбитражным судом первой инстанции сделан необоснованный вывод о том, что УЗМО г. Уфы был определен вид функционального назначения здания, тогда как, заявитель устанавливал, лишь фактическое использование земельного участка с кадастровым номером 02:55:020105:202. Кроме того, УЗИО г. Уфы указывает на наличие у него полномочий по составлению в одностороннем порядке, актов осмотра земельного участка и установления фактического использования, так как это следует из п. 2.2 решения Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 22.04.2015 N 44/14, п. 1.7 постановления Правительства Российской Федерации от 14.04.2015 N 136. Также является неверным вывод арбитражного суда первой инстанции о том, что УЗИО г. Уфы самовольно изменило вид разрешенного использования земельного участка, так как это противоречит условиям п. 3.1.10 решения Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 22.04.2015 N 44/14. Кроме того, арбитражным судом первой инстанции не принято во внимание то обстоятельство, что доказательством наличия на арендуемом земельном участке объектов, охватываемых видом разрешенного использования "развлечения", является информация, размещенная на официальном сайте http://ufa.amaks-hotels.ru/rest. Кроме того, по мнению подателя апелляционной жалобы, арбитражным судом первой инстанции в данном случае не учтены нормы п. 2 ст. 7, п. 3 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ, Кодекс), п. 1 ст. 615 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ, Кодекс)

УФАС России по Республике Башкортостан отзыв на апелляционную жалобу не представлен. В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заинтересованного лица пояснил, что решение арбитражного суда первой инстанции является законным и отмене не подлежит.

Поступивший от ООО "Ганимед" отзыв на апелляционную жалобу, хотя и приобщен судом апелляционной инстанции к материалам дела N А07-28793/2017 Арбитражного суда Республики Башкортостан, однако не рассматривается судом апелляционной инстанции по существу, по причине несоблюдения третьим лицом норм ч. ч. 1, 2 ст. 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Заявитель и третье лицо, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещенные надлежащим образом, уполномоченных представителей в судебное заседание суда апелляционной инстанции не направили.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не прибывших в судебное заседание участников процесса.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителя заинтересованного лица, приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Арбитражный суд первой инстанции, отказывая управлению в удовлетворении заявленных требований, исходил из отсутствия в данном случае совокупности обстоятельств, предусмотренных ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Выводы арбитражного суда первой инстанции являются правильными, соответствуют фактическим обстоятельствам и оснований для переоценки выводов арбитражного суда первой инстанции суд апелляционной инстанции не находит.

Как установлено арбитражным судом первой инстанции и следует из имеющихся в деле доказательств, общество с ограниченной ответственностью "Ганимед" является правообладателем земельного участка, расположенного по адресу: Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Рихарда Зорге, д. 17, как собственник здания гостиницы, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 02:55:020105:202.

На земельном участке с кадастровым номером 02:55:020105:202 расположено здание гостиницы, собственником помещений в здании является ООО "Ганимед" (помещения с кадастровыми номерами 02:55:020105:5158, 02:55:020105:5159, 02:55:020105:5156, 02:55:020105:5157).

Земельный участок изначально был предоставлен ДООО АОЗТ "Баштур-Гостиничный комплекс Турист" на основании постановления Главы г. Уфа от 25.11.2004 N 4464 в аренду, затем арендатором на основании договора уступки прав от 27.10.2010 стало общество с ограниченной ответственностью "Пегас".

В 2013 году путем вхождения ООО "Пегас" в ООО "Ганимед" в качестве участника, собственником здания, расположенного на указанном земельном участке стало общество с ограниченной ответственностью "Ганимед", в связи с чем, исходя из условий статьи 35 Земельного кодекса Российской Федерации, обществу с ограниченной ответственностью "Ганимед" перешли права арендатора по ранее заключенному ООО "Пегас" договору аренды земельного участка.

В связи с истечением срока договора аренды ООО "Ганимед" в 2014 году направило в УЗИО г. Уфы заявление на предоставление в аренду земельного участка для использования в целях под гостиничный комплекс, однако договор аренды не был заключен по причине внесения в кадастр новых сведений о земельном участке.

УЗИО г. Уфы 02.12.2014 в одностороннем порядке был составлен акт осмотра спорного земельного участка, в котором заявителем было зафиксировано наличие на данном земельном участке гостиничного и развлекательного комплексов

Решения УЗИО г. Уфы от 12.05.2015 N 95рз изменен вид разрешенного использования земельного участка, находящегося под зданием гостиницы "Амакс", предоставленного в аренду в 2004 году, с назначением "под гостиничный комплекс", на "гостиничное обслуживание, развлечения", что как следствие повлекло за собой одностороннее увеличение ставки арендной платы, с 2,48 % (гостиница) от кадастровой стоимости, до 13,2 % (развлечения).

Согласно технической документации на здание, последнее используется как гостиница - 4884 кв.м (лит. А), административное, спортивное (лит. А1) - 1789,6 кв.м, складское, бытовое (лит. А2) -1429,9 кв.м, торговое (лит. АЗ) - 16,5 кв.м, торговое (лит А5) - 31,5 кв.м, гараж (лит. А7) - 20.6 кв.м, тамбур (лит. А8) - 22.8 кв.м, гостиница (лит. А9) - 172,4 кв.м, пристрой (лит. А 10) - 24,2 кв.м, торговое (АИ) - 12,5 кв.м, в связи с чем, 95 % здания используется в качестве гостинцы.

Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540, вид разрешенного использования земельного участка "Гостиничное обслуживание", соответствует описанию вида разрешенного использования земельного участка "Размещение гостиниц, пансионатов, домов отдыха, не оказывающих услуги по лечению, а также иных зданий, используемых с целью извлечения предпринимательской выгоды из предоставления жилого помещения для временного проживания в них"; вид разрешенного использования земельного участка "Развлечения", соответствует описанию вида разрешенного использования земельного участка "Размещение объектов капитального строительства, предназначенных для размещения: дискотек и танцевальных площадок, ночных клубов, аквапарков, боулинга, аттракционов, ипподромов, игровых автоматов (кроме игрового оборудования, используемого для проведения азартных игр) и игровых площадок; в игорных зонах также допускается размещение игорных заведений, залов игровых автоматов, используемых для проведения азартных игр, и игровых столов, а также размещение гостиниц и заведений общественного питания для посетителей игорных зон".

Согласно техническому паспорту на здание гостиницы, помещений, подпадающих под описание "Развлечение" не имеется. Фактически здание используется как гостиница, без игорных зон, ночных клубов, дискотек и прочих развлечений.

В этой связи ООО "Ганимед" 14.09.2015 обратилось в УЗИО г. Уфы с заявлением, содержащим просьбу заменить вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 02:55:020105:202 (РБ, г. Уфа, ул. Рихарда Зорге, д. 17, гостиница "Амакс") "гостиничное обслуживание, развлечения", на вид разрешенного использования "гостиничное обслуживание".

По требованию УЗИО г. Уфы ООО "Ганимед" 09.10.2015 представило документы, подтверждающие, что на земельном участке находится объект недвижимого имущества, с видом использования - гостиница.

В итоге, 17.12.2015 УЗИО г. Уфы было вынесено решение N 971/3, которым изменен вид разрешенного использования "гостиничное обслуживание, развлечения", на "гостиничное обслуживание, предпринимательство", - что послужило для ООО "Ганимед" основанием для обращения в Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан с заявлением о нарушении Управлением земельных и имущественных отношений администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан норм ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), что по результатам рассмотрения, явилось для антимонопольного органа основанием для выдачи УЗИО г. Уфы 23.05.2016 предупреждения N 61/15 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, - которым заявителю следовало в течение 20 рабочих дней со дня получения настоящего предупреждения прекратить указанные действия путем отмены решения от 12.05.2015 N 95РЗ "Об изменении вида разрешенного использования земельного участка", решения от 17.12.2015 N 971/рз "Об изменении вида разрешенного использования земельного участка", заключить договор аренды земельного участка с кадастровым номером 02:55:020105:202 с собственником здания гостиницы ООО "Ганимед".

Законность указанного предупреждения подтверждена вступившими в законную силу судебными актами по делу N А07-14203/2016 Арбитражного суда Республики Башкортостан.

Поскольку выданное антимонопольным органом заявителю предупреждение УЗИО г. Уфы исполнено не было, УФАС России по Республике Башкортостан приказом от 14.03.2016 N 184 было возбуждено дело по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Антимонопольным органом 16.06.2017 вынесено решение по делу N А-22/15-17, которым:

1. Управление земельных и имущественных отношений администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан признано нарушившим ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

2. Решено не выдавать Управлению земельных и имущественных отношений администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан предписание в связи с направлением в адрес ООО "Ганимед" проекта договора земельного участка с кадастровым номером 02:55:020105:202 с видом разрешенного использования "под гостиничное обслуживание".

Частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров (п. 1); необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (п. 2).

В рассматриваемой ситуации в свидетельстве о государственной регистрации права на объект недвижимого имущества определено назначение здания - гостиница, аналогичное следует из содержания технического паспорта здания по состоянию на 14.04.2015, в связи с чем, видом разрешенного использования земельного участка в данном случае будет являться "Гостиничное обслуживание", исходя из Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540.

Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540, также дано следующее определение видов разрешенного использования земельного участка:

"Предпринимательство" - размещение объектов капитального строительства в целях извлечения прибыли на основании торговой, банковской и иной предпринимательской деятельности. Содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования, предусмотренных кодами 4.1 - 4.10; код (числовое обозначение) вида разрешенного использования земельного участка 4.0.

"Гостиничное обслуживание" - размещение гостиниц, а также иных зданий, используемых с целью извлечения предпринимательской выгоды из предоставления жилого помещения для временного проживания в них; код вида разрешенного использования земельного участка 4.7.

Таким образом, вид использования земельного участка "Предпринимательство", не может являться составляющим вида использования земельного участка "Гостиничное обслуживание".

По общему правилу разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки (статья 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. В соответствии с частями 1, 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Поскольку порядок изменения видов разрешенного использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, до настоящего времени не определен, необходимо руководствоваться нормами Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 29.12.2004 N 191-ФЗ).

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ вплоть до принятия в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, а также случаев, предусмотренных пунктом 5 данной части и статьей 4.1 названного Федерального закона, с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений частей 3 - 10 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части соответствующих требований.

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земли в РФ подразделены по целевому назначению на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

Земли, указанные в пункте 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 ЗК РФ).

Зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1).

Конкретные виды и состав территориальных зон указаны в статье 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства - в статье 37 указанного Кодекса.

В соответствии с положениями пунктов 2, 3 статьи 37 Градостроительного Российской Федерации применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Таблицей 1 (п. 2.1) и Картой Правил землепользования и застройки городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 22.08.2008 N 7/4 установлены назначения территориальных зон и их границы.

Согласно данным Правилам и Карте градостроительного зонирования, испрашиваемая ООО "Ганимед" цель использования земельного участка относится к основным видам разрешенного использования земель, расположенных в территориальной зоне ОД-2.

Испрашиваемый земельный участок расположен в территориальной зоне - общественно-деловая зона (ОД-2).

Правилами землепользования и застройки (п. 50.2) определены Общественно-деловые зоны - ОД-1 - ОД-3.

Назначением общественно-деловых зон при этом является следующее:

зона "ОД-2" - для широкого спектра коммерческих и обслуживающих функций застройки, формирующей общественно-деловой центр городского округа Уфы, включающий объекты социального, культурного, спортивного назначений.

В общественно-деловых зонах допускается размещение как видов разрешенного (основного, условного, либо вспомогательного) использования следующие объекты недвижимости: жилые дома, гостиницы, отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов повседневного спроса - социального, коммунально-бытового назначения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, стоянок автомобильного транспорта, подземных и многоэтажных гаражей, паркингов, инженерной инфраструктуры - объектов, не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду.

Процедура изменения вида разрешенного использования арендодателем, создает необоснованные, незаконные и дискриминационные условия для хозяйствующего субъекта, являющегося арендатором и землепользователем.

Право органа местного самоуправления дифференцировать размер арендной платы за землю в зависимости от вида объекта, расположенного на арендуемом земельном участке, действующим федеральным законодательством не предусмотрено и создает преимущество одних хозяйствующих субъектов, которые осуществляют предпринимательскую деятельность посредством определенного вида объектов, перед другими, осуществляющими такую же деятельность, но посредством иных видов помещений.

Исходя из условий пункта 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаками ограничения конкуренции являются любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Вид разрешенного использования земельного участка является одной из характеристик земельного участка и определяет порядок и условия его использования.

Изменение вида разрешенного использования соответственно изменяет порядок и условия использования конкретного участка, в том числе порядок и условия предоставления такого земельного участка на каком либо праве.

В связи с изложенным, антимонопольный орган правомерно пришел к выводу, что в действиях УЗИО г. Уфы, выразившихся в вынесении решения от 12.05.2015 N 95РЗ об изменении вида разрешенного использования земельного участка, решения от 17.12.2015 N 971/рз, а также в незаключении договора аренды земельного участка с собственником здания ООО "Ганимед", содержатся признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований.

Документального подтверждения фактического использования обществом с ограниченной ответственностью "Ганимед" здания гостиницы в качестве развлекательного комплекса, УЗИО г. Уфы не представлено.

При наличии вышеперечисленного, арбитражный суд первой инстанции на законных основаниях отказал управлению в удовлетворении заявленных требований.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в порядке части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

С учетом изложенного, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не усматривается.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 04 декабря 2017 года по делу N А07-28793/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления земельных и имущественных отношений администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

М.Б. Малышев

Судьи

А.А. Арямов В.Ю. Костин