Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 марта 2018 г. N 18АП-1407/18

г. Челябинск

06 марта 2018 г.

Дело N А34-11382/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 06 марта 2018 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 марта 2018 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Малышева М.Б.,

судей Арямова А.А., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ефимовой Н.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Финансового управления Курганской области на решение Арбитражного суда Курганской области от 21 декабря 2017 года по делу N А34-11382/2017 (судья Обабкова Н.А.).

В заседании принял участие представитель Управления Федерального казначейства Курганской области Иванова О.В. (доверенность от 09.01.2018 N 43-18-25/5).

Финансовое управление Курганской области (далее - заявитель, Финансовое управление) обратилось в Арбитражный суд Курганской области заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Курганской области (далее - заинтересованное лицо, УФК по Курганской области) от 10.08.2017 N 43- 45-23/45-88 (с учетом уточнения заявленных требований).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора привлечено Правительство Курганской области (далее - третье лицо).

Решением арбитражного суда первой инстанции от 21.12.2017 по настоящему делу в удовлетворении заявленных требований Финансовому управлению отказано.

В апелляционной жалобе Финансовое управление просит решение арбитражного суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования. По мнению подателя апелляционной жалобы, арбитражным судом первой инстанции при принятии решения допущено неправильное применение норм материального права. В частности Финансовое управление ссылается на то, что арбитражным судом первой инстанции при принятии решения не учтены нормы п. п. 1, 2 ст. 93.2, п. п. 2, 6 ст. 103, п. 2 ст. 270 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ, Кодекс), а также ст. 11 Федерального закона от 14.12.2015 N 359-ФЗ "О федеральном бюджете на 2016 год" (далее - Федеральный закон от 14.12.2015 N 359-ФЗ).

В представленном отзыве на апелляционную жалобу заинтересованное лицо просит оставить решение арбитражного суда первой инстанции без изменения.

Заявитель и третье лицо, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещенные надлежащим образом, уполномоченных представителей в судебное заседание не направили; от заявителя поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие представителей.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей лиц заявителя и третьего лица.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, заслушав представителя заинтересованного лица, приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как установлено арбитражным судом первой инстанции и следует из имеющихся в деле доказательств, на основании приказа УФК по Курганской области от 29.06.2017 N 293 "О назначении выездной плановой проверки в Финансовом управлении Курганской области", в соответствии с пунктом 40 Плана контрольных мероприятий Федерального казначейства в финансово-бюджетной сфере на 2017 год, проведена выездная плановая проверка Финансового управления Курганской области по проверке использования средств из федерального бюджета на предоставление бюджетных кредитов для частичного покрытия дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации в целях погашения долговых обязательств субъектов Российской Федерации в виде обязательств по бюджетным кредитам, государственным ценным бумагам субъектов Российской Федерации и кредитам, полученным субъектами Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, за 2016 год.

По результатам проверки 14.07.2017 составлен акт, которым зафиксировано, что в нарушение требований подпункта "л" пункта 3.2 соглашения от 26.04.2016 N 01-01-06/06-79 о предоставлении бюджету Курганской области из федерального бюджета бюджетного кредита для частичного покрытия дефицита бюджета Курганской области, платежное поручение от 28.04.2016 N 294279 с отметкой УФК по Курганской области 06.05.2016 направлено в Минфин России сопроводительным письмом от 11.05.2016 N 02-34/1258, с нарушением установленного срока - в течение трех рабочих дней со дня перечисления, тогда как, данное платежное поручение с отметкой УФК по Курганской области следовало направить не позднее 05.05.2016, в связи с чем, просрочка составила 3 рабочих дня.

В этой связи заинтересованным лицом Финансовому управлению Курганской области 10.08.2017 было выдано представление N 43-45-23/45-88, которым Финансовому управлению предписывалось рассмотреть информацию об указанных в представлении нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные отношения. Принять меры по устранению причин и условий совершения указанных в настоящем представлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные отношения, и недопущению в дальнейшем. О результатах исполнения представления следовало проинформировать УФК по Курганской области в срок до 01.10.2017.

В соответствии с пунктом 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства.

Пунктом 2 статьи 266.1 БК РФ установлено, что органы государственного финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, представленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

На основании пунктов 1, 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе, контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе, проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

В силу пункта 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 утверждены Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - Правила N 1092).

В соответствии с подпунктом "а" пункта 6 Правил N 1092 Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово- бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

В соответствии с пунктами 66, 67 Правил N 1092 акт и иные материалы выездной проверки (ревизии) подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) в течение 30 дней со дня подписания акта.

По результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) принимает решение о направлении предписания и (или) представления объекту контроля и (либо) наличии оснований для направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

На основании пункта 68 Правил N 1092 при осуществлении полномочий, предусмотренных абзацами вторым и третьим подпункта "а" и подпунктом "в" пункта 6 настоящих Правил, Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Имеющиеся в материалах настоящего дела доказательства также свидетельствуют о том, что между Министерством финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) и Правительством Курганской области 26.04.2016 было заключено соглашение о предоставлении бюджету Курганской области из федерального бюджета бюджетного кредита для частичного покрытия дефицита бюджета Курганской области N 01-01-06/06-79 (далее - Соглашение), предметом которого являлось предоставление денежных средств из федерального бюджета бюджету Курганской области на частичное покрытие дефицита бюджета в целях погашения долговых обязательств субъекта в сумме 818 876 000,00 руб.

Указанное соглашение было заключено в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 14.12.2015 N 359-ФЗ "О федеральном бюджете на 2016 год" и разрешительной надписью Министра финансов Российской Федерации от 18.04.2016 на Предложение о предоставлении бюджету субъекта Российской Федерации бюджетного кредита за счет средств федерального бюджета, которой установлено, что в 2016 году бюджетные кредиты бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются из федерального бюджета в пределах общего объема бюджетных ассигнований, предусмотренных по источникам финансирования дефицита федерального бюджета на эти цели, в сумме до 310 000 000,0 тыс. рублей для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, а также для осуществления мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий.

Согласно подпункту "к" пункта 3.2. Соглашения заемщик обязан в течение 60 календарных дней с момента поступления бюджетного кредита на счет Управления Федерального казначейства по Курганской области (Финансовое управление Курганской области) осуществить погашение долговых обязательств субъекта Российской Федерации по бюджетным кредитам и (или) кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банкой и международных финансовых организаций, и (или) погашение обязательств по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации, дата погашения которых, предусмотренная условиями эмиссии, установлена в пределах срока, указанного в настоящем подпункте.

Подпунктом "л" пункта 3.2. Соглашения предусмотрено, что заемщик обязан обеспечить направления в Министерство финансов Российской Федерации в течение 3-х рабочих дней со дня перечисления денежных средств копий платежных поручений с отметкой территориального органа Федерального казначейства, подтверждающих перечисление средств бюджетного кредита из бюджета субъекта Российской Федерации для погашения указанных в подпункте "к" настоящего пункта обязательств.

В нарушение условий подпункта "л" пункта 3.2. Соглашения платежное поручение от 28.04.2016 N 294279 с отметкой УФК по Курганской области было направлено заявителем в Минфин России только 11.05.2016, тогда как, данное платежное поручение с отметкой УФК по курганской области следовало направить не позднее 05.05.2016.

Статьей 266.1 БК РФ определены объекты государственного финансового контроля, к которым, в том числе, относятся финансовые органы субъектов при использовании средств из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с п. 2 ст.154, абз. 2 ст. 215.1 БК РФ организация исполнения бюджета субъекта Российской Федерации возлагается на соответствующий финансовый орган субъекта Российской Федерации и является его бюджетным полномочием. Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.

Согласно положениям статьи 6 БК РФ финансовые органы - Министерство финансов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).

Пунктом 1 Положения о Финансовом управлении Курганской области, утвержденном постановлением Администрации (Правительства) Курганской области от 01.04.2005 N 100, определено, что Финансовое управление Курганской области (далее - Финансовое управление) является органом исполнительной власти Курганской области, осуществляющим функции по выработке и проведению государственной политики Курганской области в бюджетной и налоговой сфере, сфере государственного долга и координирующим деятельность в этих сферах иных органов исполнительной власти Курганской области. Финансовое управление является финансовым органом Курганской области, а также органом государственного финансового контроля Курганской области, осуществляющим контроль за использованием средств областного бюджета, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетные полномочия Финансового управления Курганской области определены в статье 8 Закона Курганской области от 28.12.2007 N 326 "О бюджетном процессе в Курганской области", в соответствии с которой к бюджетным полномочиям финансового органа Курганской области - Финансового управления Курганской области относится, в том числе представление Курганской области в договоре о предоставлении бюджетного кредита, а также в правоотношениях, возникающих в связи с его заключением.

Также все распорядительные действия по использованию выделенного бюджетного кредита были произведены Финансовым управлением Курганской области, а не Правительством Курганской области, в том числе изданы соответствующие распоряжения о погашении основного долга по кредиту и подготовлена информация в Министерство финансов с пропуском трехдневного срока.

Согласно пункту 2 статьи 103 БК РФ государственные внутренние заимствования осуществляются в целях финансирования дефицита бюджета, а также для погашения Долговых обязательств.

В соответствии с пунктом 6 статьи 103 БК РФ под государственными заимствованиями субъектов Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями БК РФ в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства субъекта Российской Федерации.

Правоотношения, связанные с представлением бюджетного кредита, регулируются статьей 93.2 БК РФ, которой предусмотрено, что бюджетный кредит может быть предоставлен, в частности, субъекту Российской Федерации, на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных БК РФ и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете.

Согласно пункту 2 статьи 93.2 БК РФ, при утверждении бюджета устанавливаются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, бюджетные ассигнования для их предоставления на срок в пределах финансового года и на срок, выходящий за пределы финансового года, а также ограничения по получателям (заемщикам) бюджетных кредитов.

Заемщики обязаны вернуть бюджетный кредит и уплатить проценты за пользование им в порядке и сроки, установленные условиями предоставления кредита и (или) договором.

Согласно пункту 1 статьи 93.3 БК РФ бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до пяти лет, за исключением бюджетных кредитов, выдаваемых за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), и случаев реструктуризации обязательств (задолженности), в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также за исключением бюджетных кредитов, предоставляемых в соответствии со статьей 93.6 настоящего Кодекса.

Цели предоставления бюджетных кредитов и размеры платы за пользование бюджетными кредитами устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете.

Предоставление, использование и возврат субъектами Российской Федерации указанных бюджетных кредитов, полученных из федерального бюджета, осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Таким образом, в соответствии с пунктами 1, 2 статьи 93.2, пунктом 1 статьи 93 3 БК РФ условия предоставления бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, с учетом положений, установленных БК РФ и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

В соответствии с пунктом 1 приказа УФК по Курганской области от 29.06.2017 N 293 "О назначении выездной плановой проверки в Финансовом управлении Курганской области", плановая выездная проверка проводилась по факту использования средств из федерального бюджета на предоставление бюджетных кредитов. Пункт 3 данного приказа содержит перечень основных вопросов, подлежащих исследованию в ходе проведения проверки. В частности, пункт 3.2. устанавливает возможность проведения проверки использования средств бюджетных кредитов в соответствии с условиями заключенных соглашений.

Указанные пункты приказа полностью соответствует пунктам Программы плановой выездной проверки по данной теме, утвержденной заместителем руководителя Федерального казначейства на 3 квартал 2017 года.

Согласно статье 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований. регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

В соответствии со ст. 2 БК РФ бюджетное законодательство состоит из Бюджетного кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, а также законов субъектов о бюджетах субъектов, муниципальных правовых актов о местных бюджетах.

При этом Минфин России в данном случае заключил соглашение с Правительством Курганской области о предоставлении бюджету Курганской области из федерального бюджета бюджетного кредита, руководствуясь статьей 11 Федерального закона от 14.12.2015 N 359-ФЗ "О федеральном бюджете на 2016 год", в связи с чем, арбитражный суд первой инстанции обоснованно указал на то, что в данном случае условия предоставления и использования бюджетного кредита установлены в соответствии с нормами федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и представляют собой бюджетные правоотношения.

Довод заявителя о том, что выявленное нарушение трехдневного срока информирования Минфина об использовании бюджетного кредита не является условием предоставления бюджетного кредита, был обоснованно отклонен арбитражным судом первой инстанции.

Условием предоставления бюджетного кредита указанное нарушение являться не может, поскольку при заключении соглашения данное условие еще не может быть выполнено заемщиком (предоставление подтверждающего документа об использовании средств) в силу его отлагательного действия (т.е. после использования средств бюджета).

Данное условие является обязанностью заемщика по кредитному договору.

При этом, заключая бюджетно-кредитные договоры (соглашения), субъекты Российской Федерации выражают свое волеизъявление при решении вопроса о целесообразности участия в данных отношениях, то есть, соглашаются на определенные условия, устанавливают права и обязанности. В дальнейшем степень свободы субъекта Российской Федерации значительно сужается, т.к. бюджетно-кредитный договор заключается в соответствии с нормами бюджетного законодательства и может быть изменен не иначе, как путем прямого нормативного установления, т.е. по своему усмотрению заемщик по договору о предоставлении бюджетного кредита не вправе менять характер своих взаимоотношений.

Пунктом 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на момент вынесения представления) устанавливалось, что под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

По смыслу указанной нормы представление должно содержать сведения обо всех выявленных нарушениях, независимо от их последующего устранения, так как эта информация направлена не только на устранение самих нарушений, но и на устранение причин и условий таких нарушений, могущих возникнуть в последующем, а также эта информация является основанием для привлечения виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

Оспариваемое представление не является установленной законом мерой бюджетного принуждения, не ограничивает финансово-хозяйственную деятельность заявителя, а лишь указывает на необходимость соблюдения законодательства при осуществлении такой деятельности. При этом меры ответственности к Финансовому управлению при вынесении представления не применялись.

В этой связи арбитражный суд первой инстанции сделал верный вывод об отсутствии в данном случае совокупности условий, предусмотренных ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в целях удовлетворения заявленных Финансовым управлением требований.

Доводы апелляционной жалобы в данном случае фактически повторяют доводы заявления Финансового управления, явившегося предметом рассмотрения и надлежащей правой оценки со стороны арбитражного суда первой инстанции при разрешении настоящего спора; оснований для переоценки выводов арбитражного суда первой инстанции у суда апелляционной инстанции не имеется.

При наличии вышеперечисленного, арбитражный суд первой инстанции на законных основаниях отказал Финансовому управлению в удовлетворении заявленных требований.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в порядке части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

С учетом изложенного, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не усматривается.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 21 декабря 2017 года по делу N А34-11382/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Финансового управления Курганской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

М.Б. Малышев

Судьи

А.А. Арямов В.Ю. Костин