Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 марта 2018 г. N 11АП-1762/18

г.Самара

14 марта 2018 г.

Дело N А65-24903/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 05 марта 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 марта 2018 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филипповой Е.Г., судей Кузнецова В.В., Засыпкиной Т.С.,

при ведении протокола судебного заседания Яковлевой Е.А. с участием:

от открытого акционерного общества "Брянский гормолзавод" - представитель не явился, извещено надлежащим образом,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан - представителя Дубровиной Е.О. (доверенность от 09.01.2018),

от третьих лиц: акционерного общества "Зеленодольский молочноперерабатывающий комбинат" - представителей Еремина В.В. (доверенность от 17.11.2017), Мличковского А.В. (доверенность от 08.11.2017),

государственного автономного учреждения Республики Татарстан "Диспетчерский центр министерства здравоохранения Республики Татарстан" - представителя Гарифулина И.М. (доверенность от 10.01.2018),

рассмотрев в открытом судебном заседании 05 марта 2018 года апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Брянский гормолзавод"

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 13 декабря 2017 года по делу N А65-24903/2017 (судья Ситдиков Б.Ш.), принятое по заявлению открытого акционерного общества "Брянский гормолзавод", г.Брянск, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, Республика Татарстан, г.Казань, третьи лица: акционерное общество "Зеленодольский молочноперерабатывающий комбинат", Республика Татарстан, г.Зеленодольск, государственное автономное учреждение Республики Татарстан "Диспетчерский центр министерства здравоохранения Республики Татарстан", Республика Татарстан, г.Казань,

о признании незаконным решения по делу N Т04-61/2017,

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Брянский гормолзавод" (далее - ОАО "Брянский гормолзавод", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее - Татарстанское УФАС России, УФАС России по Республике Татарстан, антимонопольный орган) по делу N Т04-61/2017.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены акционерное общество "Зеленодольский молочноперерабатывающий комбинат" (далее - ОАО "ЗМК"), государственное автономное учреждение Республики Татарстан "Диспетчерский центр министерства здравоохранения Республики Татарстан".

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 13 декабря 2017 года в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционной жалобе ОАО "Брянский гормолзавод" просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на незаконность оспариваемого решения антимонопольного органа.

В отзыве на апелляционную жалобу ОАО "ЗМК" просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого решения суда.

Дело рассмотрено в соответствии с требованиями ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя заявителя, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства.

В судебном заседании представители антимонопольного органа и третьих лиц возражали против удовлетворения апелляционной жалобы и просил оставить решение суда без изменения.

Проверив материалы дела, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный апелляционный суд считает, что обжалуемое решение суда следует отменить в связи с неправильным применением норм материального права.

Как следует из материалов дела, в адрес Татарстанского УФАС России поступила жалоба ОАО "Брянский гормолзавод" на действия заказчика ГАУ РТ "Диспетчерский центр министерства здравоохранения Республики Татарстан" в рамках закупки N 31604566744 на предмет: "Организация безвозмездного обеспечения детей первых трех лет жизни специальными молочными продуктами питания и смесями по рецептам врачей на 2017 год", в части нарушения заказчиком при проведении данной закупки законодательства Российской Федерации.

В ходе проверки обоснованности жалобы антимонопольным органом было установлено, что извещение о проведении закупки N 31604566744 на предмет: "Организация безвозмездного обеспечения детей первых трех лет жизни специальными молочными продуктами питания и смесями по рецептам врачей на 2017 год" было размещено на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов http://zakupki.gov.ru - 24.12.2016. Начальная максимальная цена договора - 451 625 058,53 руб. Дата проведения закупки - 24.12.2016.

По мнению заявителя жалобы, закупка должна была быть проведена в соответствии с Федеральным законом от 05 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Федеральный закон N44-ФЗ); заказчиком не размещен протокол результата проведения закупки (нарушение п.12 ст.4 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Федеральный закон N223-ФЗ); отсутствует в извещении начальная цена закупки; неверный способ размещения закупки; нарушение срока размещения извещения о закупке.

По результатам рассмотрения вышеуказанной жалобы, антимонопольный орган принял решение N Т04-61/2017 от 10.03.2017, в соответствии с которым жалоба ОАО "Брянский гормолзавод" на действия заказчика - ГАУ РТ "Диспетчерский центр министерства здравоохранения Республики Татарстан" в рамках закупки N 31604566744 на предмет: "Организация безвозмездного обеспечения детей первых трех лет жизни специальными молочными продуктами питания и смесями по рецептам врачей на 2017 год", признана необоснованной; заказчик - ГАУ РТ "Диспетчерский центр министерства здравоохранения Республики Татарстан" в рамках закупки N 31604566744 на предмет: "Организация безвозмездного обеспечения детей первых трех лет жизни специальными молочными продуктами питания и смесями по рецептам врачей на 2017 год", признан нарушившим требования части 2 статьи 4.1 и пункта 1 части 8 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ, в части неразмещения в установленный законом срок протокола по результатам закупки и в части отсутствия в Положении о закупках ГАУ РТ "Диспетчерский центр министерства здравоохранения Республики Татарстан" требований, установленных постановлением Правительства РФ от 16.09.2016 N 925; заказчику - ГАУ РТ "Диспетчерский центр министерства здравоохранения Республики Татарстан" выдать предписание о внесении изменений в Положение о закупке товаров, работ и услуг для нужд ГАУ РТ "Диспетчерский центр министерства здравоохранения Республики Татарстан", утвержденное решением наблюдательного совета Nб/н от 01.12.2016; передать в установленном порядке материалы должностному лицу Татарстанского УФАС России для рассмотрения вопроса о необходимости возбуждения административного производства в отношении лиц, допустивших нарушение норм законодательства Российской Федерации о контрактной системе.

Не согласившись с вынесенным антимонопольным органом решением от 10.03.2017 по делу N Т04-61/2017, заявитель оспорил его в судебном порядке путем подачи настоящего заявления.

В обоснование заявленных требований заявитель указал, что закупка должна была быть проведена в соответствии с Законом о контрактной системе, вместе с тем закупка была проведена в соответствии с Федеральным законом N 223-ФЗ.

Как указал заявитель, заказчиком нарушены сроки размещения извещения о проведении закупки, срок проведения самой закупки и срок заключения и опубликования заключенного договора; не размещен протокол результата проведения закупки (нарушение п.12 ст.4 Федерального закона N 223-ФЗ); в извещении не указана начальная цена закупки. Заявитель также считает, что заказчиком определен неверный способ размещения закупки у единственного поставщика.

Совокупность вышеизложенных фактов, по мнению заявителя, указывает на то, что договор был подписан сторонами ранее, вне процедуры положения о закупках и третьим лицом был нарушен основной принцип положения о закупке товаров - принцип информационной открытости закупки.

Также, по мнению заявителя, антимонопольным органом, нарушен приказ ФАС России от 19.11.2014 N 727/14 об утверждении Административного регламента ФАС по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - Административный регламент). Согласно п.3.33 Административного регламента комиссия по результатам рассмотрения жалобы принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной. В случае, если установлены не все, указанные в жалобе нарушения законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, жалоба признается обоснованной в части установленных нарушений, указанных в жалобе.

Антимонопольный орган, со слов заявителя, в решении не руководствуется вышеуказанным административным регламентом, а указывает: "... с учетом того, что из пяти доводов заявителя комиссией признан обоснованным лишь один довод, а остальные четыре довода признаны необоснованными, жалоба заявителя признается необоснованной".

Порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров установлен статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Согласно части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по правилам названной статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с частью 2 названной статьи действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов.

Отношения, связанные с размещением настоящего заказа регулирует Закон о закупках. На основании части 1 статьи 2 Закона о закупках при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки (далее - Положение о закупке).

Как установлено судом первой инстанции, основными доводами, как при обращении с жалобой в антимонопольный орган, так и при обращении в суд с настоящим заявлением являются: 1) закупка должна была быть проведена в соответствии с Законом о контрактной системе, вместе с тем закупка была проведена в соответствии с Федеральным законом N 223-ФЗ; 2) заказчиком нарушены сроки размещения извещения о проведении закупки, срок проведения самой закупки и срок заключения и опубликования заключенного договора; 3) заказчиком не размещен протокол результата проведения закупки (нарушение п.12 ст.4 Федерального закона N223-ФЗ); 4) заказчиком в извещении не указана начальная цена закупки; 5) заказчиком определен неверный способ размещения закупки у единственного поставщика.

Между тем суд первой инстанции, рассматривая настоящее дело, не применил следующие нормы права, подлежащие применению.

В соответствии с пунктом 4.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольные органы наделены полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов. Порядок рассмотрения указанных жалоб установлен статьей 18.1 Закона о защите конкуренции. Данные нормы введены в действие Федеральным законом от 06.12.2011 N 401-ФЗ в рамках т.н. "третьего антимонопольного пакета".

Федеральным законом от 13.07.2015 N 250-ФЗ, принятым в рамках т.н. "четвертого антимонопольного пакета", положения части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции изложены в новой редакции, согласно которой установленный данной статьей порядок рассмотрения жалоб применяется также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом N 223-ФЗ.

Таким образом, статья 18.1 Закона о защите конкуренции регламентирует лишь порядок действий антимонопольного органа (процедуру) при рассмотрении жалоб участников закупок, осуществляемых в соответствии с Федеральным законом N 223-ФЗ, но не определяет основания компетенции (полномочия) антимонопольного органа.

Эти основания установлены в части 10 статьи 3 Закона о закупках (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа), согласно которой антимонопольные органы рассматривают жалобы участников закупки на действия (бездействие) заказчика в случаях:

1) неразмещения в единой информационной системе положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с Федеральным законом N 223-ФЗ размещению в единой информационной системе, или нарушения сроков такого размещения;

2) предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;

3) осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд";

4) неразмещения или размещения в единой информационной системе недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

Перечисленные в данной норме основания обжалования действий заказчика в административном порядке соотносятся с принципом прозрачности информации о закупках. Иные же действия заказчиков подлежат обжалованию в судебном порядке, о чем указано в части 9 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ.

Таким образом, правовое значение при определении полномочий антимонопольного органа в процедуре обжалования действий (бездействия) заказчика имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.

При этом положения статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, в том числе ее часть 17, согласно которой комиссия антимонопольного органа принимает решение по итогам рассмотрения жалобы с учетом всех выявленных нарушений, не свидетельствуют о наделении антимонопольного органа дополнительными полномочиями. Данная норма в силу своего процедурного характера не может рассматриваться как расширяющая перечень оснований, в пределах которых антимонопольный орган обладает полномочиями по рассмотрению жалоб, а лишь допускает возможность вынесения решения по итогам рассмотрения жалобы участника закупки с учетом всех нарушений, связанных с обеспечением информационной прозрачности закупок и упомянутых в части 10 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ.

В отличие от закупок, осуществляемых в рамках контрактной системы для обеспечения государственных и муниципальных нужд, первоочередной целью Федерального закона N 223-ФЗ является создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности (часть 1 статьи 1 Закона о закупках), что предполагает относительную свободу заказчиков в определении условий закупок, недопустимость вмешательства кого-либо в процесс закупки по мотивам, связанным с оценкой целесообразности ее условий и порядка проведения.

Таким образом, воля законодателя не направлена на то, чтобы предоставить антимонопольному органу тот же объем полномочий по оперативному вмешательству в закупки, какими данный орган в силу положений части 1 статьи 99, части 1 статьи 105 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", пункта 4.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции обладает в отношении закупок для публичных нужд и в иных случаях, когда проведение торгов является обязательным в соответствии с законодательством.

С учетом изложенного суду первой инстанции следовало учесть, что в рамках административной процедуры по рассмотрению жалоб участников закупки, установленной статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган вправе принимать решения только по тем нарушениям, перечень которых установлен в части 10 статьи 3 Закона о закупках.

Между тем жалоба, по результатам рассмотрения которой антимонопольным органом было вынесено оспариваемое в рамках настоящего дела решение, содержала лишь одно основание, предусмотренное частью 10 статьи 3 Закона о закупках, - нарушение сроков размещения информации о закупке (пункт 1 части 10 статьи 3). Однако антимонопольный орган пришёл к выводу о том, что законодательством (в частности, Законом о закупках) такой срок не установлен.

Действительно, ч.5 ст.4 Закона о закупках предусматривает минимальный срок размещения в единой информационной системе извещения о проведении конкурса или аукциона, тогда как в данном случае проводилась закупка у единственного поставщика.

Следовательно, учитывая отсутствие в законе требования о сроке размещения извещения о проведении закупки у единственного поставщика, предмет проверки у антимонопольного органа в данном случае отсутствовал, в связи с чем УФАС России по Республике Татарстан было не вправе рассматривать данную жалобу общества и делать какие-либо выводы по результатам её рассмотрения.

При изложенных обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что антимонопольный орган действовал в нарушение положений ч.4 ст.3 Федерального закона N 223-ФЗ.

На основании п.1 ч.2 ст.270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение суда от 13 декабря 2017 года следует отменить. Принять новый судебный акт. Заявление ОАО "Брянский гормолзавод" удовлетворить. Признать недействительным решение УФАС России по Республике Татарстан от 10 марта 2017 года по делу N Т04-61/2017 о нарушении антимонопольного законодательства.

В порядке п.3 ч.4 ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации надлежит обязать УФАС России по Республике Татарстан устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ОАО "Брянский гормолзавод".

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по уплате государственной пошлины за подачу заявления и апелляционной жалобы относятся на антимонопольный орган, в связи с чем надлежит взыскать с УФАС России по Республике Татарстан в пользу ОАО "Брянский гормолзавод" судебные расходы по уплате госпошлины в размер 4 500 рублей, в том числе 3 000 руб. - за подачу заявления, 1500 руб. - за подачу апелляционной жалобы.

Кроме того, следует, возвратить ОАО "Брянский гормолзавод" из федерального бюджета излишне уплаченную по платежному поручению от 12 января 2018 года N 72 государственную пошлину в размере 1500 рублей.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 13 декабря 2017 года по делу N А65-24903/2017 отменить. Принять новый судебный акт.

Заявление открытого акционерного общества "Брянский гормолзавод" удовлетворить.

Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан от 10 марта 2017 года по делу N Т04-61/2017 о нарушении антимонопольного законодательства.

Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан устранить допущенные нарушения прав и законных интересов открытого акционерного общества "Брянский гормолзавод".

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан в пользу открытого акционерного общества "Брянский гормолзавод" судебные расходы по уплате госпошлины в размер 4 500 (Четыре тысячи пятьсот) рублей.

Возвратить открытому акционерному обществу "Брянский гормолзавод" из федерального бюджета излишне уплаченную по платежному поручению от 12 января 2018 года N 72 государственную пошлину в размере 1500 (Одна тысяча пятьсот) рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

Е.Г. Филиппова

Судьи

В.В. Кузнецов Т.С. Засыпкина