Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 марта 2018 г. N 18АП-1632/18

г. Челябинск

12 марта 2018 г.

Дело N А47-10140/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 06 марта 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 марта 2018 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Хоронеко М.Н.,

судей Забутыриной Л.В., Румянцева А.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Сысуевой А.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Муниципального образования Пономаревский район Оренбургской области в лице Администрации муниципального образования Пономаревский район Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 22.12.2017 по делу N А47-10140/2017 (судья Калитанова Т.В.).

21.08.2017 в Арбитражный суд Оренбургской области поступило исковое заявление Муниципального образования Пономаревский район Оренбургской области в лице Администрации муниципального образования Пономаревский район Оренбургской области (ОГРН 1025603295607) (далее - истец) к Оренбургской области в лице Министерства образования по Оренбургской области (далее - ответчик) о взыскании убытков в размере 1 309 054 руб. 36 коп.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство финансов Российской Федерации, Министерства финансов по Оренбургской области и Министерство образования и науки Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 22.12.2017 (резолютивная часть от 18.12.2017) в удовлетворении исковых требований отказано.

Истец не согласился с вынесенным судебным актом и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

Истец ссылается на ст. 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и утверждает, что решениями суда общей юрисдикции установлено, что льготы педагогам предоставляются за счет средств местного бюджета с последующим возмещением Министерством образования Оренбургской области. В настоящем споре необходимо и достаточно было установить статус педагогов, являются ли они работниками федеральных учреждений, учреждений Оренбургской области или муниципальных учреждений. Выяснение данного вопроса влияет на установление надлежащего ответчика по спорным правоотношениям. Однако данный вопрос судом не исследован. Истец никаких правовых актов по установлению мер социальной поддержки в виде компенсации педагогическим работникам расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг не принимал. Взыскание компенсации расходов было произведено в принудительном порядке судебными решениями. Отдельного закона о передаче государственных полномочий и денежных средств на их исполнение не принималось. Финансовые средства для компенсации педагогическим работникам расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в бюджете муниципального образования не были предусмотрены. Администрация района вынуждена была для исполнения судебных решений направлять из местного бюджета денежные средства, предназначенные для решения вопросов местного значения, в том числе, предназначенные для выплаты заработной платы работникам администрации района, для чего вносить необходимые изменения в местный бюджет.

До начала судебного заседания по почте от ответчика поступили возражения на апелляционную жалобу, в которых Министерство образования по Оренбургской области возражает против доводов апелляционной жалобы, просит обжалуемое решение оставить без изменения.

Также до начала судебного заседания от Министерства финансов Оренбургской области поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором третье лицо возражает против доводов апелляционной жалобы и просит решение суда оставить без изменения.

Отзывы на апелляционную жалобу приобщены к материалам дела в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы уведомлены посредством почтовых отправлений, а также размещения информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", в судебное заседание не явились, представителей не направили.

В соответствии со ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривалось судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном гл. 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на территории Оренбургской области принят и действует Закон Оренбургской области от 29.12.2007 N 1834/378-1У-03 "О размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением бесплатного жилья с отоплением и освещением педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности, и внесении изменений в отдельные законодательные акты Оренбургской области".

В соответствии с п.1 ст. 1 Закона Оренбургской области N 1834/378-1У-03, компенсации подлежат расходы на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогических работников муниципальных и государственных областных образовательных организаций, работающих и проживающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа).

Данные меры социальной поддержки сохраняются за педагогическими работниками, вышедшими на пенсию, если стаж их работы в сельской местности, в рабочих поселках (поселках городского типа) по соответствующей специальности составляет не менее 10 лет, и они продолжают проживать там.

Возмещение производится Министерством образования Оренбургской области в порядке, определяемом Правительством Оренбургской области.

Согласно п.2 и п. 7 Положения, утвержденного постановлением Правительства Оренбургской области от 14.02.2008 N 55-п "О порядке возмещения местным бюджетам фактически произведенных расходов, связанных с предоставлением педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности Оренбургской области, бесплатного жилья с отоплением и освещением", возмещение расходов, связанных с предоставлением компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам муниципальных и государственных областных образовательных организаций, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) Оренбургской области, производится бюджетам муниципальных районов и городских округов в форме иных межбюджетных трансфертов из областного бюджета.

Педагогические работники обращались с исковыми заявлениями к мировому судье о взыскании расходов, понесенных за оплату освещения.

Согласно вступившим в законную силу судебным решениям мировых судей в административно-территориальных границах всего Пономаревского района Оренбургской области по искам педагогических работников к Отделу образования Администрации муниципального образования Пономаревский район Оренбургской области взыскана задолженность по оплате потребленной электроэнергии в интересах граждан за период с 01.01.2014 по 01.01.2017 в общей сумме 1 309 0541 руб. 36 коп. (т.3, л.д. 115-116).

Указанные решения суда исполнены истцом в полном объеме.

Полагая взысканную сумму убытками, истец обратился в арбитражный суд с настоящим иском. По мнению истца, данные убытки должны быть взысканы с Оренбургской области в лице Министерства образования по Оренбургской области.

В качестве правового основания истец указал ст. 15, 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Ответчик в суде первой инстанции возражал против удовлетворения исковых требований, указывая, что не является надлежащим ответчиком (т.3 л.д. 117).

Отказывая в удовлетворении иска, арбитражный суд первой инстанции исходил из отсутствия оснований считать предъявленные расходы убытками муниципального образования, которые подлежат возмещению за счет ответчика. Возложение на ответчика обязательств по возмещению этих расходов муниципального образования противоречит положениям ст. 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства с учетом доводов апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта в силу следующего.

В соответствии с пунктами "е" и "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования, социальная защита граждан находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

По смыслу приведенных конституционных положений социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию, так и на каждый из ее субъектов. Следовательно, органы обоих уровней государственной власти призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защищенности граждан.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов.

Пунктом 1 ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают, в том числе в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

В соответствии с п. 1, 3 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, расходные обязательства муниципального образования возникают в результате: принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам (абз. 2); принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (абз. 3).

Расходные обязательства муниципального образования, указанные в абз. 3 п. 1 настоящей статьи, устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (законами субъекта Российской Федерации), исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном ст. 140 настоящего Кодекса.

В соответствии с разъяснениями пункта 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

В соответствии с частью 8 статьи 47 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" педагогические работники, проживающие и работающие в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам федеральных государственных образовательных организаций, устанавливаются Правительством Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, а педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.

Обязанность по принятию нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления с 1 января 2005 года мер социальной поддержки педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности, законодатель частью 8 статьи 47 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" делегировал субъектам Российской Федерации.

В целях осуществления данного правового регулирования в Оренбургской области принят и действует Закон Оренбургской области от 29.12.2007 N 1834/378-1У-03 "О размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением бесплатного жилья с отоплением и освещением педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности, и внесении изменений в отдельные законодательные акты Оренбургской области".

В соответствии с п.1 ст. 1 Закона Оренбургской области N 1834/378-1У-03, компенсации подлежат расходы на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогических работников муниципальных и государственных областных образовательных организаций, работающих и проживающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа).

Данные меры социальной поддержки сохраняются за педагогическими работниками, вышедшими на пенсию, если стаж их работы в сельской местности, в рабочих поселках (поселках городского типа) по соответствующей специальности составляет не менее 10 лет, и они продолжают проживать там.

Возмещение производится Министерством образования Оренбургской области в порядке, определяемом Правительством Оренбургской области.

Согласно п.2 и п. 7 Положения, утвержденного постановлением Правительства Оренбургской области от 14.02.2008 N 55-п "О порядке возмещения местным бюджетам фактически произведенных расходов, связанных с предоставлением педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности Оренбургской области, бесплатного жилья с отоплением и освещением", возмещение расходов, связанных с предоставлением компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам муниципальных и государственных областных образовательных организаций, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) Оренбургской области, производится бюджетам муниципальных районов и городских округов в форме иных межбюджетных трансфертов из областного бюджета.

В рассматриваемом случае Оренбургская область установила меры социальной поддержки педагогическим работникам, соответственно, приняла на себя расходные обязательства по обеспечению мер социальной поддержки.

В целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

То есть недостаточность у муниципального образования денежных средств для обеспечения проживающих в сельской местности педагогических работников установленными государством мерами социальной поддержки может быть восполнена через софинансирование льгот субъектом Российской Федерации в порядке бюджетного регулирования (статьи 129, 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

При таких обстоятельствах не имеется оснований считать, что предъявленные расходы являются убытками муниципального образования, которые подлежат возмещению за счет ответчика в порядке статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Так, по правилам статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации для взыскания убытков необходимо установить вину привлекаемого лица и причинную связь между его действиями (бездействием) и возникшими у истца убытками.

Однако в рассматриваемом случае возложение на субъект Российской Федерации обязательств по возмещению этих расходов в порядке статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации будет противоречить вышеуказанным положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалуемого судебного акта по приведенным в апелляционной жалобе доводам не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, обращающиеся в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, освобождены от уплаты государственной пошлины, в связи с чем, взыскание государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в доход федерального бюджета в соответствии с правилами, установленными статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с заявителя не производится.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 22.12.2017 по делу N А47-10140/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Муниципального образования Пономаревский район Оренбургской области в лице Администрации муниципального образования Пономаревский район Оренбургской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

М.Н. Хоронеко

Судьи

Л.В. Забутырина А.А. Румянцев