Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 21 марта 2018 г. N 10АП-30/18

г. Москва

21 марта 2018 г.

Дело N А41-66113/17

Резолютивная часть постановления объявлена 14 марта 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 марта 2018 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Иевлева П.А.,

судей Диаковской Н.В., Марченковой Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Колесниковой Е.А.,

при участии в заседании представителей:

от заявителя по делу - садового некоммерческого товарищества "Кузьминки-1" - Шестова Е.Н. (по доверенности от 11.03.2018),

от заявителя по делу - садового некоммерческого товарищества "Кузьминки-2" - не явился, извещен надлежащим образом,

от заинтересованного лица по делу - Главы городского округа Домодедово Московской области - Воробьева А.И. (по доверенности от 26.09.2017),

от заинтересованного лица по делу - Администрации городского округа Домодедово Московской области - Воробьева А.И. (по доверенности от 08.10.2015),

от третьего лица по делу - общества с ограниченной ответственностью "Центральный сухой порт" - не явился, извещен надлежащим образом,

от третьего лица по делу - Министерства имущественных отношений Московской области - не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу садового некоммерческого товарищества "Кузьминки-1", садового некоммерческого товарищества "Кузьминки-2" на решение Арбитражного суда Московской области от 24.11.2017 по делу N А41-66113/17, принятое судьей Кузьминой О.А., по заявлению садового некоммерческого товарищества "Кузьминки-1", садового некоммерческого товарищества "Кузьминки-2" к Главе городского округа Домодедово Московской области, Администрации городского округа Домодедово Московской области о признании ненормативного правового акта недействительным, третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Центральный сухой порт", Министерство имущественных отношений Московской области,

УСТАНОВИЛ:

СНТ "Кузьминки-1" и СНТ "Кузьминки-2" (далее заявители, товарищества) обратились в суд с заявлением к Главе городского округа Домодедово Московской области (далее - глава, заинтересованное лицо) и Администрации городского округа Домодедово Московской области (далее - администрация, заинтересованное лицо) с требованием признать недействительным Постановление главы городского округа Домодедово Московской области от 30.05.2017 N 1887.

Решением Арбитражного суда Московской области от 24.11.2017 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Садовое некоммерческое товарищество "Кузьминки-1", садовое некоммерческое товарищество "Кузьминки-2" не согласились с выводами суда, обратились с апелляционной жалобой, в которой просят решение суда первой инстанции отменить, по мотивам, изложенным в жалобе.

В судебном заседании арбитражного апелляционного суда представитель садового некоммерческого товарищества "Кузьминки-1" поддержал доводы апелляционной жалобы, просил обжалуемый судебный акт отменить, апелляционную жалобу удовлетворить.

Представитель Главы городского округа Домодедово Московской области, Администрации городского округа Домодедово Московской области в судебном заседании возражал против доводов апелляционной жалобы, просил обжалуемый судебный акт оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Судебное заседание проведено в соответствии с нормами статей 121-123, 153, 156 АПК РФ, в отсутствие представителей садового некоммерческого товарищества "Кузьминки-2", общества с ограниченной ответственностью "Центральный сухой порт", Министерства имущественных отношений Московской области, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе публично путем размещения информации в картотеке арбитражных дел на сайте (www.//kad.arbitr.ru) в соответствии с положениями ч. 6 ст. 121 АПК РФ.

Законность и обоснованность принятого решения проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив апелляционную жалобу отзыв на нее, материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции с учетом требований статьи 71 АПК РФ установил следующие обстоятельства.

Из материалов дела следует, что обществу "Центральный сухой порт" на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами 50:28:0100424:414, 50:28:0100424:415, 50:28:0100424:416, которые расположены по адресу: Московская область, Домодедово, мкр. Барыбино и которые имели вид разрешенного использования "для сельскохозяйственного использования".

02.02.2017 г. ООО "Центральный сухой порт" направило в адрес Руководителя администрации городского округа Домодедово заявление об изменении вида разрешенного использования указанных земельных участков в связи с приведением в соответствии с правилами землепользования и застройки.

02.03.2017 г. Постановлением администрации городского округа Домодедово назначены публичные слушания по вопросу изменения вида разрешенного использования участков с "для сельскохозяйственного использования" на "склады" и "железнодорожный транспорт". Публичные слушания были назначены на 22.03.2017 г.

Информация о проведении слушаний опубликована в газете "Призыв" N 24 от 11.03.2017 г.

По результатам публичных слушаний издано заключение, согласно которому комиссия по проведению публичных слушаний сочла возможным изменить вид разрешенного использования указанных земельных участков.

Соответствующее заключение опубликовано в газете "Призыв" N 36 от 08.04.2017 г.

04.05.2017 г. на заседании Межведомственной комиссии по вопросам земельно-имущественных отношений Московской области согласовано изменение видов разрешенного использования, что отражено в п. 124 - 126 протокола.

На основании заявления ООО "Центральный сухой порт", заключения о результатах публичных слушаний от 07.04.2017 г., протокола МВК от 04.05.2017 г., Администрация городского округа Домодедово издала постановление N 1887 об изменении видов разрешенного использования земельных участков:

- с кадастровым номером 50:28:0100424:415 - "склады",

- с кадастровыми номерами 50:28:0100424:414 и 50:28:0100424:416 - "железнодорожный транспорт".

СНТ "Кузьминки-1" и СНТ "Кузьминки-2", считая, что данное постановление нарушает их права и законные интересы, обратились в суд с настоящими требованиями.

Арбитражный апелляционный суд поддерживает выводы, изложенные в решении суда первой инстанции, в связи с чем отклоняет доводы апелляционных жалоб, при этом исходит из установленных фактических обстоятельств дела и следующих норм права.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно частям 2, 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В пункте 6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда и Пленума Верховного суда РФ от 01.01.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указано на то, что основанием для принятия решения судом о признании ненормативного акта недействительным и оспариваемых действий незаконными является одновременно как их несоответствие закону, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов.

Таким образом, для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пунктов 3, 4 части 1 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в заявлении о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными должны быть указаны (в том числе) права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действиями (бездействием); законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действия (бездействие).

В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Таким образом, нарушение прав и законных интересов должен доказывать заявитель.

Отсутствие совокупности указанных условий в силу части 3 статьи 201 АПК РФ влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

Категории земель по целевому назначению перечислены в пункте 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 2 указанной статьи правовой режим земель определяется из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.

Правила землепользования и застройки, включающие в себя градостроительные регламенты, утверждаются органами местного самоуправления.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся: утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

Как следует из статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков.

Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны, возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства, функциональных зон и характеристики планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований, видов территориальных зон, требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Согласно статье 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

В соответствии с пунктом 2 этой же статьи виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне.

Пунктом 3 упомянутой статьи установлено, что изменение одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Согласно пункту 6 указанной статьи предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 настоящего Кодекса.

В соответствии со статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (далее - разрешение на условно разрешенный вид использования), направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию. Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи (части 1, 2 данной статьи).

Частью 3 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования проводятся с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение. В случае, если условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства может оказать негативное воздействие на окружающую среду, публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, подверженных риску такого негативного воздействия.

Комиссия направляет сообщения о проведении публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования правообладателям земельных участков, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение, правообладателям объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение, и правообладателям помещений, являющихся частью объекта капитального строительства, применительно к которому запрашивается данное разрешение. Указанные сообщения направляются не позднее чем через десять дней со дня поступления заявления заинтересованного лица о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования (пункт 4 указанной статьи).

Участники публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования вправе представить в комиссию свои предложения и замечания, касающиеся указанного вопроса, для включения их в протокол публичных слушаний (пункт 5 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Заключение о результатах публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет" (пункт 6 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Срок проведения публичных слушаний с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и не может быть более одного месяца (пункт 7 той же статьи Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 8 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации на основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации.

На основании указанных в части 8 настоящей статьи рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения. Указанное решение подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет" (пункт 9 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон) вплоть до утверждения в установленном Градостроительным кодексом порядке правил землепользования и застройки, но применительно к городу федерального значения Москве, к Московской области, к муниципальным образованиям, в которых по состоянию на 01.07.2016 правила землепользования и застройки не утверждены, до 01.07.2017 и к обеспечению использования в целях, установленных Федеральным законом от 24.07.2008 N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства", находящихся в федеральной собственности земельных участков, в том числе земельных участков, в отношении которых единый институт развития в жилищной сфере в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2008 N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" выполняет функции агента Российской Федерации (далее - земельные участки единого института развития в жилищной сфере), земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми единый институт развития в жилищной сфере осуществляет распоряжение на основании поручения уполномоченного федерального органа исполнительной власти, до 31.12.2017, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, а также случаев, предусмотренных пунктом 5 настоящей части и статьей 4.1 настоящего Федерального закона, с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений частей 3 - 10 статьи 39 Градостроительного кодекса в части соответствующих требований.

В то же время ответственность за правильность принимаемого решения лежит на органе местного самоуправления, а результаты публичных слушаний являются одним из факторов, подлежащих учету при принятии такого решения.

Данный вывод следует из положений статьи 39 действующего Градостроительного кодекса Российской Федерации, по смыслу которых результаты (а таковые отражаются в Заключении и Рекомендациях) публичных слушаний носят рекомендательный характер для органов местного самоуправления.

При этом, закон не обязывает главу администрации безоговорочно согласиться с заключением о результатах публичных слушаний и рекомендациями комиссии, что следует из части 12 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающей право любого заинтересованного лица оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Необходимо указать, что в данном случае нарушения порядка проведения публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка апелляционным судом не установлены.

Таким образом, из содержания указанных норм права, в части из содержания статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что, во-первых, решения об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка на другой вид такого использования органами местного самоуправления принимаются с учетом результатов публичных слушаний, которые, при этом, носят рекомендательный характер для органов местного самоуправления.

Во-вторых, из содержания статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что в случае подготовки рекомендаций об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка комиссия должна указать причины принятия такого решения.

Апелляционный суд, анализируя содержание статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пришел к выводу о том, что рекомендации об отказе должны содержать указание на основания, по которым осуществлен отказ в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, то есть такое решение должно быть соответствующим образом мотивировано.

Решение органа местного самоуправления по вопросу отказа в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка также должно содержать указание на основания, по которым произведен данный отказ.

Изменение видов разрешенного использования спорных земельных участков не затрагивает права и законные интересы СНТ "Кузьминки-1" и СНТ "Кузьминки-2", требования истцов не основаны на законе.

Суд первой инстанции обоснованно указал, что доказательств, подтверждающих, что земельные участки, находящиеся в собственности СНТ "Кузьминки-1" и СНТ "Кузьминки-2", расположены в непосредственной близости от земельных участков с кадастровыми номерами 50:28:0100424:414-50:28:0100424:416. заявителями не представлено.

Из материалов дела следует и обоснованно установлено судом, что спорные земельные участки входят в зону "производственная и инженерно-транспортная инфраструктура (размещение производственных и коммунально-складских объектов)".

Поскольку Генеральным планом городского округа Домодедово предусмотрено нахождение спорных земельных участков в зоне "производственная и инженерно-транспортная инфраструктура (размещение производственных и коммунально-складских объектов)", то данные участки не могут использоваться в соответствии с видом разрешенного использования "для сельскохозяйственного использования", а изменение вида разрешенного использования на "склады" и "железнодорожный транспорт" соответствует нормам земельного и градостроительного законодательства.

Правила землепользования и застройки в городском округе Домодедово не утверждены, поэтому изменение вида разрешенного использования осуществляется в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" - путем проведения публичных слушаний.

При издании оспариваемого постановления учтено то обстоятельство, что изменение вида разрешенного использования на "склады" и "железнодорожный транспорт" соответствует Генеральному плану городского округа Домодедово. А сохранение прежнего вида разрешенного использования противоречило бы действующему законодательству.

При таких обстоятельствах, поскольку процедура изменения видов разрешенного использования указанных участков проведена в соответствии с действующим законодательством, а заявителями не доказан факт нарушения их прав и законных интересов, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что Постановление от 30.05.2017 N 1887 соответствует закону.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции правомерно, в соответствии с ч. 3 ст. 201 АПК РФ отказал в удовлетворении заявленных требований.

Рассматривая требование к Главе городского округа Домодедово Московской области, суд первой инстанции обоснованно указал, что данные требования заявлены к ненадлежащему заинтересованному лицу по следующим основаниям.

Согласно пункта 5 части 1 статьи 2 Закона Московской области от 24 июля 2014 года N 107/2014-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области", вступившим в силу с 01 января 2015 г., органы местного самоуправления муниципальных районов наделяются государственными полномочиями по принятию решения об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка на другой вид такого использования, расположенного на территории муниципального района.

Пунктом 1 статьи 2 Закона Московской области от 10 ноября 2015 г. N 191/2015-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области в области земельных отношений" органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Московской области наделяются государственными полномочиями по: принятию решения об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка на другой вид такого использования, расположенного на территории муниципального района, городского округа.

С учетом изложенного, суд первой инстанции обоснованно указал, что изменение видов разрешенного использования земельных участков относится к компетенции не Главы городского округа Домодедово Московской области, а Администрации городского округа Домодедово.

Доводы апелляционной жалобы не могут быть приняты во внимание, поскольку не опровергают выводы суда первой инстанции об отсутствии доказательств нарушения прав и законных интересов товариществ оспариваемым постановлением.

Доводы, приведенные в апелляционной жалобе, рассмотрены судом апелляционной инстанции в полном объеме и подлежат отклонению в виду их несостоятельности, поскольку они являлись предметом рассмотрения суда первой инстанции, получили правильную правовую оценку, оснований для переоценки выводов суда первой инстанции суд апелляционной инстанции не усматривает.

Суд первой инстанции полно установил фактические обстоятельства дела, всесторонне исследовал доказательства, представленные лицами, участвующими в деле, дал им правильную правовую оценку и принял обоснованное решение, соответствующее требованиям норм материального и процессуального права. Нарушений норм процессуального законодательства, влекущих безусловную отмену судебного акта, допущено не было.

При таких обстоятельствах, основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 266, 268, п. 1 ст. 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 24.11.2017 по делу N А41-66113/17 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Московского округа через Арбитражный суд Московской области в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий

П.А. Иевлев

Судьи

Н.В. Диаковская Н.В. Марченкова