Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 марта 2018 г. N 15АП-2354/18

город Ростов-на-Дону

20 марта 2018 г.

дело N А53-35321/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 14 марта 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 марта 2018 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Сулименко О.А., судей Галова В.В., Попова А.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ковалевой В.Ю.,

при участии:

от заявителя: представитель по доверенности от 17.01.2028 - Черкасова М.А., паспорт;

от заинтересованного лица: представитель по доверенности от 30.05.2017 - Пащенко А.С., удостоверение;

от третьих лиц: представитель не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 17.01.2018 по делу N А53-35321/2017, принятое судьей Пименовым С.В.,

по заявлению публичного акционерного общества "Новороссийский морской торговый порт" (ИНН 2315004404 ОГРН 1022302380638)

к заинтересованному лицу Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

при участии третьего лица: Федерального государственного унитарного предприятия "Управление вневедомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации"

о признании недействительным предписания

УСТАНОВИЛ:

публичное акционерное общество "Новороссийский морской торговый порт" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным инспекторского предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - управление) от 25.08.2017 N 000472.

Заявленные требования мотивированы тем, что ответственность за подготовку и аттестацию работников подразделения транспортной безопасности возложена на Краснодарский филиал ФГУП УВО Минтранса России. Указанный вывод содержится в решении Арбитражного суда Краснодарского края от 09.10.2017 по делу N А32-45899/2016.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Федеральное государственное унитарное предприятие "Управление вневедомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации".

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 17.01.2018 требования общества удовлетворены. Решение мотивировано тем, что инспекторское предписание управления от 25.08.2017 N 000472 не соответствует положениям Федерального закона N 16-ФЗ и Федерального закона N 294-ФЗ, поскольку возлагает на общество обязанность по совершению действий, не соответствующих договору от 30.11.2016 N 3107/16 на оказание охранных услуг ведомственной охраны и плану обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры, в сроки не позволяющие исполнить выданное предписание, что нарушает права и законные интересы общества при осуществлении деятельности. В силу положений договора от 30.11.2016 N3107/16 на оказание охранных услуг ведомственной охраны и плана обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры, самостоятельное проведение обществом аттестации сил обеспечения транспортной безопасности работников ФГУП "УВО Минтранса России", без изменения обязательств как заказчика услуг и положений названного плана, не возможно.

Управление государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просило решение отменить, в удовлетворении заявления отказать. В обоснование апелляционной жалобы указывает следующее. Управление правильно квалифицировало незаконные действия общества - факт допуска не аттестованных сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности, что образует состав административного правонарушения, указание на устранение которого содержится в предписании.

В отзыве на апелляционную жалобу общество просит оставить решение суда первой инстанции без изменения. Указывает, что обязанность по проведению обществом аттестации сил обеспечения транспортной безопасности договором на оказание охранных услуг и планом обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры не предусмотрена. Подразделение транспортной безопасности в структуре общества отсутствует.

В судебном заседании представители управления и общества ссылались на доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в соответствии с Планом проведения проверок Управления на 2017 год, в период с 21.08.2017 по 25.08.2017 Управлением проведена плановая выездная проверка общества с целью контроля и надзора за исполнением законодательства в области обеспечения транспортной безопасности в соответствии с планом проведения проверок управления на 2017 год.

В ходе проверки Управление установило следующее.

К исполнению обязанностей по защите:

- объекта транспортной инфраструктуры "Морской пассажирский вокзал ПАО "Новороссийский морской торговый порт" (далее - ОТИ N 1),

- объекта транспортной инфраструктуры "Основной перегрузочный комплекс ПАО "Новороссийский морской торговый порт" (далее - ОТИ N 2),

- объекта транспортной инфраструктуры "Пристань N 3" Комплекс перегрузки навалочных (зерно) и генеральных грузов ПАО "Новороссийский морской торговый порт" (далее - ОТИ N 3),

- объекта транспортной инфраструктуры "Нефтяной терминал "Шесхарис" ПАО "Новороссийский морской торговый порт" (далее - ОТИ N 4),

объекта транспортной инфраструктуры "Пристань N 5" Комплекс по перегрузке нефти и нефтепродуктов ПАО "Новороссийский морской торговый порт" (далее - ОТИ N 5),

от актов незаконного вмешательства в соответствии с планом обеспечения транспортной безопасности допущены лица из числа сил обеспечения транспортной безопасности (сотрудники привлеченного подразделения транспортной безопасности - ФГУП "УВО Минтранса России"), не подготовленные и не аттестованные в соответствии со статьёй 12.1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Федеральный закон N 16-ФЗ), чем нарушены положения подпункта 12 пункта 5 требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2016 N 678 (далее - Требования).

Результаты проверки оформлены актом от 25.08.2017 N 487/07.

25.08.2017 в отношении общества в присутствии его представителя должностным лицом Управления составлен протокол N 403106 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановлением по делу об административном правонарушении от 06.09.2017 N 769/07-03/17 обществом привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

С целью устранения нарушений, выявленных актом проверки от 25.08.2017 N 487/07, обществу выдано инспекторское предписание N 000472, со сроком исполнения до 25.12.2017.

Общество письмом от 02.10.2017 N 1110-02/339 обратилось к управлению с ходатайством о продлении срока исполнения оспариваемого инспекторского предписания. Письмом от 25.10.2017 N 07.06-5827 управление отказало обществу в продлении сроков исполнения инспекторского предписания.

Полагая, что инспекторское предписание N 000472 не соответствует закону, общество в соответствии нормами главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением.

В статье 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) транспортная безопасность определена как состояние защищенности объекта транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства; обеспечение транспортной безопасности - реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства; субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании; силы обеспечения транспортной безопасности - лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры, на объекте транспортной инфраструктуры, транспортном средстве, включая персонал субъекта транспортной инфраструктуры или подразделения транспортной безопасности, непосредственно связанный с обеспечением транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры или транспортных средств.

На основании части 1 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, если иное не установлено настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.

Субъектами транспортной инфраструктуры являются юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании (пункт 9 статьи 1 Закона N 16-ФЗ).

Обязанность субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков выполнять предписания, постановления должностных лиц уполномоченных федеральных органов исполнительной власти об устранении нарушений требований по обеспечению транспортной безопасности предусмотрена пунктом 2 части 2 статьи 12 Закона N 16-ФЗ.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ судебный контроль при оспаривании предписания как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов заявителя предполагает установление полномочий у органа или лица, которые его приняли, выяснение обстоятельств является ли заявитель субъектом, обязанным исполнить требования предписания на момент его вынесения, наличия у органа правовых и фактических оснований для выдачи заявителю оспариваемого предписания, и тем самым оценку соразмерности предписанных мер и их исполнимости.

По смыслу статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим (надзорным) органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Согласно подпункту 7.2 пункта 1 статьи 1 Закона N 16-ФЗ силами обеспечения транспортной безопасности являются лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры, на объекте транспортной инфраструктуры, транспортном средстве, включая персонал субъекта транспортной инфраструктуры или подразделения транспортной безопасности, непосредственно связанный с обеспечением транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры или транспортных средств.

Частью 1 статьи 12.1 Закона N 16-ФЗ определено, что подготовка сил обеспечения транспортной безопасности осуществляется в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

Частью 2 статьи 12.1 Закона N 16-ФЗ установлено, что силы обеспечения транспортной безопасности подлежат обязательной аттестации, проводимой органами аттестации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, согласованному с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Для целей аттестации сил обеспечения транспортной безопасности компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности имеют право привлекать аттестующие организации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 7.1 статьи 1 Закона N 16-ФЗ подразделения транспортной безопасности - осуществляющие защиту объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (в том числе на основании договора с субъектом транспортной инфраструктуры) подразделения ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта и (или) аккредитованные для этой цели в установленном порядке юридические лица.

Пунктом 5 статьи 4 Закона N 16-ФЗ установлено, что объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства, обеспечение транспортной безопасности которых осуществляется исключительно федеральными органами исполнительной власти, определяются федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.10.2001 N 743 "Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации" установлено, что ведомственная охрана создается Министерством транспорта Российской Федерации для защиты охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения Министерства.

Перечень объектов, которые в обязательном порядке должны обеспечиваться охраной Минтранса России, установлен приказом Минтранса России от 03.08.2016 N 222.

Согласно Перечню ПАО "Новороссийский морской торговый порт" подлежит обязательной охране силами подразделений федерального государственного унитарного предприятия "Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации" (ФГУП "УВО Минтранса России") (пункт 973 Перечня).

Как следует из материалов дела, 30.11.2016 Общество заключило с ФГУП "УВО Минтранса России" в лице своего краснодарского филиала договор N 3107/16 на оказание охранных услуг ведомственной охраны, согласно которому ФГУП "УВО Минтранса России" приняло на себя обязательство по оказанию охранных услуг в объёме и в порядке, предусмотренном договором, в соответствии с требованиями федеральных законов, постановлений Правительства и приказов контролирующих и правоохранительных органов по обеспечению транспортной безопасности, локальными нормативными актами общества (приказами, распоряжениями, инструкциями и т.д.), устанавливающими пропускной и внутриобъектовый режимы, а также нормативными правовыми актами, регламентирующими деятельность ведомственной охраны Минтранса России (пункт 1.1.).

Пунктом 2.1.12 договора от 30.11.2016 N 3107/16 на оказание охранных услуг ведомственной охраны, предусмотрено, что ФГУП "УВО Минтранса России" обязуется обеспечить подготовку и аттестацию своих работников в соответствии со статьёй 12.1 Закона N 16-ФЗ, Постановлениями Правительства Российской Федерации от 26.02.2015 N172 и от 16.07.2016 N 678.

Таким образом, привлеченное подразделение транспортной безопасности в лице отдельного юридического лица - ФГУП "УВО Минтранса России", имеет законом установленную возможность и обязанность самостоятельно обеспечить проведение подготовки и аттестации собственных работников.

Из материалов дела видно, что ФГУП "УВО Минтранса России" в связи с допущенными нарушениями при исполнении обязанности по подготовке и аттестации своих работников в соответствии со статьёй 12.1 Закона N 16-ФЗ постановлением административного органа от 06.09.2017 N769/07-03/17 привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кроме того, суд установил, что обществом к исполнению обязанностей по защите объектов транспортной инфраструктуры допущены работники ФГУП "УВО Минтранса России", подготовленные в соответствии со статьёй 12.1 Закона N 16-ФЗ, поскольку в материалы дела представлены копии удостоверений о повышении квалификации по программе "повышение квалификации работников, осуществляющих досмотр, дополнительный досмотр, повторный досмотр в целях обеспечения транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры", копии удостоверений по программе "Радиационная безопасность при эксплуатации источников ионизирующего излучения", копии удостоверений по программе "дополнительная профессиональная программа повышения квалификации работников, включенных в состав группы быстрого реагирования", копии удостоверений по программе "повышение квалификации работников подразделения транспортной безопасности, руководящих выполнением работ, непосредственно связанных с обеспечением транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры и (или) транспортного средства".

Обществом приняты зависящие от него меры к исполнению требований законодательства в области транспортной безопасности, а именно, обществом привлечена на договорной основе единственная в Российской Федерации организация, являющаяся, в силу закона, подразделением транспортной безопасности.

С учётом указанных обстоятельств суд пришёл к выводу о том, что в силу положений договора от 30.11.2016 N 3107/16 на оказание охранных услуг ведомственной охраны и плана обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры, самостоятельное проведение обществом подготовки и аттестации сил обеспечения транспортной безопасности работников ФГУП "УВО Минтранса России", без изменения обязательств как заказчика услуг и положений названного плана невозможно.

Со своей стороны общество в целях соблюдения действующего законодательства предпринимало следующие меры - письмами от 20.02.2017 N 1710-06/116, от 31.10.2017 общество обращалось к краснодарскому филиалу ФГУП "УВО Минтранса России" о проведении аттестации и подготовки его сотрудников. Ответы на письма получены не были.

С учетом изложенных обстоятельств (обществом привлечена по договору организация, уполномоченная нормативным актом на охрану объектов, в договоре предусмотрены обязанности проведения подготовки и аттестации, общество направляло соответствующие запросы в подразделение транспортной безопасности), обжалуемое инспекторское предписание от 25.08.2017 N 000472 правомерно признано судом недействительным, поскольку иных полномочий по подготовке и аттестации сотрудников привлеченной организации общество не имеет.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах оснований к удовлетворению апелляционной жалобы суд апелляционной инстанции не усматривает.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего спора, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств.

Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 17.01.2018 по делу N А53-35321/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через Арбитражный суд Ростовской области в течение двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

О.А. Сулименко

Судьи

В.В. Галов А.А. Попов