Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21 марта 2018 г. N 09АП-5550/18

г. Москва

21 марта 2018 г.

Дело N А40-177799/17

Резолютивная часть постановления объявлена 15 марта 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 марта 2018 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи В.А.Свиридова

судей:	Т.Б.Красновой, П.В.Румянцева,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Зыкуновой Д.В.,

Рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 15 апелляционную жалобу ООО "АГК-Диксон" на решение Арбитражного суда г.Москвы от 21.12.2017 по делу NА40-177799/17, принятое судьей Полукарова А.В.

по заявлению ООО "АГК-Диксон"

к Федеральному агентству по недропользованию Роснедра

о признании недействительным приказа

при участии:

от заявителя:	Смирнов И.А. по дов. от 14.03.2018, Шкригунова П.А. по дов. от 24.11.2017;
от ответчика:	Щелкунова И.И. по дов. от 21.08.2017, Денисова Ж.Э. по дов. от 19.06.2017;

УСТАНОВИЛ:

ООО "АГК-Диксон" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительным Приказа Федерального агентства по недропользованию (далее Роснедра) N 357 от 11.08.2017.

Решением арбитражного суда от 21.12.2017 указанные требования оставлены без удовлетворения, поскольку суд пришел к выводу о том, что отсутствуют основания для признания оспариваемого приказа незаконным.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Указывает на неполное выяснение обстоятельств по делу, нарушение судом норм материального и процессуального права.

Ответчиком представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения по доводам, изложенным в данном отзыве.

В судебном заседании представители заявителя доводы апелляционной жалобы поддержали в полном объеме, изложили свою позицию, указанную в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считают его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Представители ответчика поддержали решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласны, считают ее необоснованной, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать, изложили свои доводы.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст. 266 и 268 АПК РФ. Суд апелляционной инстанции, заслушав позиции сторон, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, доводы апелляционной жалобы, считает, что решение подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.

Как следует из материалов дела, Общество владеет лицензией на право пользования недрами КРР 02932 ТЭ с целевым назначением и видами работ: для разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих на участке р. Малая Лемберова в Таймырском Долгано-Ненецком муниципальном районе Красноярского края (далее - Лицензия). Лицензия зарегистрирована в Центрсибнедра 03.07.2017.

Приказом от 11.08.2017 N 357 "Об ограничении права пользования недрами по лицензии КРР 02932 ТЭ" (далее - Приказ) Заинтересованное лицо на основании пункта 2 части 2 ст. 20 и части 2 статьи 23 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон РФ "О недрах") ограничило право заявителя на пользование недрами в связи с проведением работ по добыче полезных ископаемых в отсутствие утвержденной в установленной порядке проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, и иных разрешительных документов, позволяющих осуществлять горные работы, ограничить с даты регистрации настоящего приказа право пользования недрами по лицензии КРР 02932 ТЭ, предоставленное ООО "АГК-ДИКСОН" с целью разведки и добычи каменного угля, в том числе использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств в Красноярском крае, в части добычи полезных ископаемых до утверждения ООО "АГК-ДИКСОН" технического проекта разработки месторождения полезных ископаемых в порядке, предусмотренном ст.23.2. Закона РФ "О недрах", и получения на него необходимых согласований и экспертиз, а также до оформления всех разрешительных документов, позволяющих осуществлять горные работы.

Не согласившись с указанным приказом, посчитав его незаконным и необоснованным, нарушающим его права и законные интересы Общество обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч.4 ст.200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч.5 ст.200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что, принимая оспариваемое решение, суд первой инстанции законно и обоснованно исходил из имеющихся в деле доказательств, спорным отношениям дана надлежащая правовая оценка, нормы материального права применены правильно.

Согласно ч.1, 3 Закона РФ "О недрах" предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

В соответствии с п.5 ч.1 ст.12 Закона РФ "О недрах" лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу).

Таким образом, сроки начала работ, а также требования по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недр, установлены Условиями пользования недрами, являющимися Приложением N 1 к лицензии КРР 02332 ТЭ (далее - Условия пользования недрами).

В силу п.4.1.3. Условий пользования недрами недропользователь обязан не позднее 01.12.2017 подготовить и утвердить в установленном порядке проектную документацию на проведение работ по разведке месторождения, получившую положительное заключение экспертизы в соответствии с Законом РФ "О недрах".

Вместе с тем, сведения о подготовленной и утвержденной проектной документации в материалах настоящего дела отсутствуют. В ходе рассмотрения дела заявителем указанные сведения суду не представлены.

Согласно п.4.1.5. Условий пользования недрами пользователь недр обязан не позднее 01.06.2022 подготовить и утвердить в установленном порядке технический проект разработки месторождения, согласованного в соответствии с Законом РФ "О недрах".

В соответствии с ч.1 ст.23.2 Закона РФ "О недрах" разработка месторождений полезных ископаемых осуществляется в соответствии с утвержденными техническими проектами и иной проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, а также правилами разработки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых, устанавливаемыми федеральным органом управления государственным фондом недр по согласованию с уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти.

Указанные технические проекты и иная проектная документация на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, до утверждения подлежат согласованию с комиссией, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр.

Порядок подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр установлен Положением с подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработка месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утверждённым постановлением Правительства Российское Федерации от 03.03.2010 N 118 (далее - Положение).

В соответствии с п.2 Положения подготовка такой проектной документации заключается в разработке обоснованных технических и технологических решений обеспечивающих выполнение условий пользования участком недр, рациональное комплексное использование и охрану недр, а также выполнение требований законодательства Российской Федерации о недрах. При этом проектирование разработок месторождений полезных ископаемых допускается только после проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых в соответствии со ст. Закона РФ "О недрах".

Согласно ч.3 ст.23.2 Закона РФ "О недрах" состав и содержание технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых определяются правила подготовки технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых видам полезных ископаемых, устанавливаемыми федеральным органом управления государственным фондом недр по согласованию с уполномоченными Правительств Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти.

Приказом Минприроды России от 25.06.2010 N 218 утверждены Требования к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых, ликвидацию и консервацию горных выработок и первичную переработку минерального сырья.

В соответствии с п.5 ч.2 ст.22 Закона РФ "О недрах" к основным обязанностям недропользователя относится соблюдение требований технических проектов, планов или схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых.

Согласно ст.23 Закона РФ "О недрах" в случае нарушения основных требований по рациональному использованию и охране недр, в том числе по соблюдению установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущению самовольного пользования недрами, право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством.

В связи с изложенным, судом достоверно установлено, что разработка месторождения полезных ископаемых в отсутствие технического проекта, согласованного Федеральным агентством по недропользованию и утвержденного пользователем недр, не допускается.

Вместе с этим, суд первой инстанции указал, что в предусмотренных законодательством случаях проектная документация должна проходить иные согласования и экспертизы по вопросам не относящиеся к компетенции Роснедр, например, таким как мероприятия по безопасному ведению работ, по обеспечению требований в области охраны окружающей среды или экологической безопасности при пользовании недрами.

Данные случаи устанавливаются специальным законодательством, в том числе, ст. 13 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", ст.11, 12 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", ст.49 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, Правилами подготовки, рассмотрения и согласования планов и схем развития горных работ по видам полезных ископаемых, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 06.08.2015 N 814, определены порядок подготовки, рассмотрения и согласования планов и схем развития горных работ по видам полезных ископаемых.

Исходя из положений указанных Правил, выполнение горных работ (вскрышных работ и добычи) без утвержденного Плана развития горных работ, согласованного Ростехнадзором России, не допускается.

Вместе с тем, в соответствии с ч.1 ст.7 Закона РФ "О недрах" в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр.

Согласно п.5 Инструкции по оформлению горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых, утвержденной МПР РФ 07.02.1998 N 56, Госгортехнадзором России 31.12.1997 N 58, добыча полезных ископаемых осуществляется после получения документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода и в пределах этих границ.

Однако сведения о наличии необходимых документов для разработки Малолемберовского месторождения Заявителем не представлены.

Таким образом, наличие у пользователя недр лишь части документов, предусмотренных действующим законодательством о недрах, не является достаточным основанием для начала разработки месторождения полезных ископаемых.

Согласно Приказу Федерального агентства по недропользованию от 11.08.2017 N 357 "Об ограничении права пользования недрами по лицензии КРР 02932 ТЭ" вынесен на основании п.2 ч. 2 ст. 20, а также ч.2 ст. 23 Закона РФ "О недрах".

Исчерпывающий перечень оснований ограничения права пользования недрами закреплен в ч.2 ст.20 Закона РФ "О недрах". В частности, согласно п.2 ч.2 указанной нормы к данным основаниям относится нарушение пользователем недр существенных условий лицензии.

Кроме того, в целях соблюдения требований по рациональному использованию и охране недр, Федеральным агентством по недропользованию может быть принято решение о прекращении, ограничении или приостановлении права пользования недрами в соответствии с положениями ч.2 ст.23 Закона РФ "О недрах".

Порядок принятия Федеральным агентством по недропользованию решений об ограничении права пользования участков недр установлен Административным регламентом Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий, и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утвержденным приказом Минприроды России от 29.09.2009 N 315 (далее - Административный регламент).

В силу п.99 Административного регламента принятие решений об ограничении права пользования участками недр включает в себя следующие административные процедуры:

а) регистрацию документов, являющихся основанием для начала осуществления административных процедур;

б) рассмотрение полученных документов, подготовка и направление комплекта документов в Комиссию по досрочному прекращению права пользования недрами;

в) рассмотрение материалов на Комиссии по досрочному прекращению права пользования недрами и принятие рекомендательного решения;

г) принятие Роснедрами или его территориальным органом решения об ограничении права пользования недрами;

д) реализацию решения об ограничении права пользования недрами.

Исходя из указанных положений, следует, что Приказ принят Роснедра с соблюдением установленной административной процедуры.

Как видно из материалов дела, первоначально право пользования недрами Малолемберовского месторождения было предоставлено ООО "Арктическая горная компания" по лицензии КРР 16364 ТЭ с целью разведки и добычи, в том числе использования отходов добычи каменного угля.

Федеральной службой по надзору в сфере природопользования проведена проверка, оформленная Актом проверки от 09.06.2017 N 02-2017/АГК (далее - Акт проверки), который направлен письмом Росприроднадзора от 14.06.2017 N ВС-02-02-30/12414 в Федеральное агентство по недропользованию (поступили 15.06.2017).

Вышеуказанным Актом проверки установлено, что на участке недр "Малолемберовское месторождение" проводятся горные работы (вскрышные и работы по добыче полезных ископаемых) при отсутствии технического проекта и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, а также без оформленного горного отвода, что является нарушением п.10 Условий пользования недрами, а также требований действующего законодательства о недрах.

Согласно п.106 Административного регламента в целях обеспечения объективного, качественного и комплексного анализа документов, связанных с досрочным прекращением, приостановлением или ограничением права пользования недрами, в соответствии с приказом Роснедр образуется постоянно действующий совещательный орган - Комиссия по досрочному прекращению права пользования недрами (далее - Комиссия).

Во исполнение п.п.104, 105 Административного регламента представленные материалы направлены в Комиссию. Так, на заседании Комиссии рассмотрены материалы проверки, поступившие из Росприроднадзора.

Согласно протоколу заседания Комиссии от 08.08.2017 N СА-04-56/11-Д (далее - Протокол) Комиссией отмечено, что приказом Департамента по недропользованию по Центрально-Сибирскому округу от 03.07.2017 N406 "О переоформлении лицензии КРР 16364 ТЭ" на основании абз. 6 ч. 1 ст. 17.1 Закона РФ "О недрах" лицензия КРР 16364 ТЭ переоформлена с ООО "Арктическая горная компания" на ООО "Арктическая горная компания-Диксон" в связи с тем, что юридическое лицо ООО "Арктическая горная компания - пользователь недр по лицензии КРР 16364 ТЭ выступает учредителем нового юридического лица - ООО "Арктическая горная компания-Диксон".

В соответствии с ч.2 ст.17.1 Закона РФ "О недрах" при переходе права пользования участком недр лицензия на пользование участком недр подлежит переоформлению.В этом случае условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат.

Вместе с этим, согласно п.13.2 Условий пользования недрами ООО "АГК-Диксон" приняло на себя в полном объеме обязательства и условия пользования недрами по лицензии КРР 16364 ТЭ, включая невыполненные прежним владельцем лицензии.

Согласно определению Конституционного суда Российской Федерации от 24.02.2011 N 204-0-0 законодатель допускает возможность перехода права пользования участками недр и определяет правила такого перехода в ст.17.1 Закона РФ "О недрах". В частности, при переходе права пользования участком недр лицензия на пользование участком недр подлежит переоформлению, в этом случае условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат. Названное правило обусловлено необходимостью поддержания стабильности экономических отношений и определенности правового статуса недропользователей и не может рассматриваться как нарушающее права заявителя.

Таким образом, ввиду выявленных пользователем недр нарушений действующего законодательства о недрах при проведении работ на участке недр "месторождение Малолемберовское", а также нарушений Условий пользования недрами, Комиссией принято решение рекомендовать Роснедрам ограничить право пользования недрами ООО "АГК-Диксон" по лицензии КРР 02932 ТЭ в части добычи полезного ископаемого на Малолемберовском месторождении до утверждения ООО "АГК-Диксон" технического проекта разработки месторождения в порядке, предусмотренном ст.23.2 Закона РФ "О недрах", и получения на него необходимых согласований и экспертиз, а также до оформления всех разрешительных документов, позволяющих осуществить горные работы.

В связи с этим во исполнение п.п.115, 116 Административного регламента Федеральным агентством по недропользованию издан приказ от 11.08.2014 N 357 "Об ограничении права пользования недрами по лицензии КРР 02932 ТЭ".

В связи с изложенным, Роснедра выполнило все предусмотренные законодательством о недрах административные процедуры, связанные с ограничением права пользования недрами.

Довод заявителя о необоснованности и незаконности рассмотрения материалов проверки, так как проверка проведена до переоформления лицензии 03.07.2017 не свидетельствует о незаконности действий ответчика и о невозможности Роснедрами рассмотреть поступившие материалы проверки. Так материалы рассмотрены и решение принято не касающееся действия лицензии, а предостерегающее от нарушения законодательства РФ и ограничивающее права пользования недрами по лицензии КРР 02932 ТЭ до сбора и оформления всех надлежащих документов, в процессе оформления которых заявитель находится в настоящее время и соответственно проведение работ в соответствии с лицензией не осуществляет.

Кроме этого суд первой инстанции обоснованно указал, что заявитель с заявлением об отмене приказа в связи с переоформлением лицензии в Роснедра не обращался.

Доказательств незаконности приказа не представлено, так как приказ вынесен уполномоченным должностным лицом в соответствии с действующим законодательством РФ, с учетом поступивших данных дающих право Заинтересованному лицу ограничить права пользования недрами.

Оспариваемый Приказ принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в полном соответствии с законодательством Российской Федерации и не нарушает права и законные интересы Заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При таких обстоятельствах, данный приказ никаким образом не нарушает права и законные интересы заявителя.

Согласно п.1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со ст.13 ГК он может признать такой акт недействительным. Следовательно, из существа приведенных норм следует, что для признания недействительным решения государственного органа необходимо наличие обязательных условий, а именно, несоответствие его закону и наличие нарушения им прав и охраняемых законом интересов заявителя.

Согласно ч.3 ст.201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Таким образом, апелляционный суд считает решение суда по настоящему делу законным и обоснованным, принятым с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и действующего законодательства, в связи с чем, полагает, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит, учитывая, поскольку указанные в ней доводы не влияют на законность и обоснованность правильного по существу решения суда первой инстанции.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч. 4 ст. 270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 21.12.2017 по делу N А40-177799/17 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

В.А. Свиридов

Судьи

Т.Б. Краснова П.В. Румянцев