Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 марта 2018 г. N 15АП-2255/18

город Ростов-на-Дону

22 марта 2018 г.

дело N А32-23879/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 15 марта 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 марта 2018 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смотровой Н.Н.,

судей Ильиной М.В., Сурмаляна Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем с/з Харуновой И.Н.

при участии:

от заявителя: лично Семенченко А.М., представитель по доверенности от 20.06.2017 Кондрашенков А.М.,

от заинтересованного лица: представитель не явился, извещен надлежащим образом;

от третьего лица: представитель не явился, извещен надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Семенченко Александра Михайловича

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.12.2017 по делу N А32-23879/2017

по заявлению индивидуального предпринимателя Семенченко Александр Михайлович

к Главе Ильского городского поселения Северского района Головко Николаю Викторовичу

при участии третьего лица Администрации Ильского городского поселения Северского района

о признании незаконным решения

принятое в составе судьи Куликова О.Б.

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Семенченко Александр Михайлович (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к главе Ильского городского поселения Северского района Головко Николаю Викторовичу (далее - глава поселения) о признании незаконным решения главы Ильского городского поселения Северского района от 24.05.2017 N 1707 об отказе в утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории прилегающей к земельному участку с кадастровым номером 23:26:0502036:36 расположенного по адресу пгт. Ильский ул. Пролетарская 92, для целей не связанных со строительством; об обязании главы поселения Северского района устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории прилегающей к земельному участку с кадастровым номером 23:26:0502036:36 расположенного по адресу пгт. Ильский ул. Пролетарская 92, для целей не связанных со строительством.

Судом к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация Ильского городского поселения Северского района (далее - администрация поселения).

Решением суда от 22.12.2017 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, предприниматель подал в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления. Жалоба мотивирована тем, что Градостроительным кодексом предусмотрено разделение полномочий между лицом уполномоченным на принятие решения об утверждении документации по планировке территории, которым является глава муниципального образования, и лицом уполномоченным на проведение публичных слушаний по проектам документации, которым является администрация. Вывод суда о том, что отказ формализованный в письме от 24.05.2017 является отказом администрации, противоречит данным нормам, так как наделяют правом принятия решения об отказе в утверждении документации по планировке и межеванию территории неуполномоченный орган. Судом не принято во внимание, что администрация не проводила публичные слушания в связи с отсутствием решения об их проведении главой поселения. Глава, подписывая 24.05.2017 отказ в утверждении проекта, знал о непроведением проверки администрацией документации предпринимателя. Также глава имел возможность вернуть проектную документацию на доработку, однако принял решение об отказе утверждения представленной документации, что подтверждено его подписью на бланке главы поселения от 24.05.2017 N 1707.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

Заинтересованное и треть лица своих представителей в судебное заседание не направили, о месте, дате и времени его проведения извещены надлежащим образом, в связи с чем, на основании части 3 статьи 156 АПК РФ судебное заседание проводится без их участия.

Представитель предпринимателя доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил решение суда первой инстанции отменить.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителяпредпринимателя, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 11.05.2017 предпринимателем подано обращение (заявление) на имя главы поселения об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории прилегающей к земельному участку с кадастровым номером 23:26:0502036:36 3 расположенного по адресу пгт. Ильский ул. Пролетарская 92, для эксплуатации магазина "Ритуальные услуги" и складские помещения.

Письмом от 24.05.2017 N 1707 (далее - отказ от 24.05.2017) администрация поселения отказала в утверждении указанного проекта планировки (проекта межевания) территории со ссылкой на положения статей 43, 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В отказе отмечено, что заявитель фактически претендует на предоставление указанного им земельного участка в обход действующего законодательства и изъятие его из состава земель общего пользования с целью использования исключительно в коммерческих целях, что сделает невозможным доступ к такому участку неопределенного круга лиц, а также идет в разрез с установленным для данной местности зонированием.

Полагая, что у главы поселения не имелось правовых оснований для отказа в утверждении проекта планировки (проекта межевания) территории, предприниматель обратился в арбитражный суд.

Статьей 11 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) закреплена судебная защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

В соответствии с положениями ст. 12 ГК РФ защита гражданских прав осуществляется путем: признания права; восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; признания оспоримой сделки недействительной и применения последствий ее недействительности, применения последствий недействительности ничтожной сделки; признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления; самозащиты права; присуждения к исполнению обязанности в натуре; возмещения убытков; взыскания неустойки; компенсации морального вреда; прекращения или изменения правоотношения; неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону; иными способами, предусмотренными законом.

Условиями предоставления судебной защиты лицу, обратившемуся в суд с рассматриваемым требованием, являются установление наличия у истца принадлежащего ему субъективного материального права потребовать исполнения определенного обязательства от ответчика, наличия у ответчика обязанности исполнить это обязательство и факта его неисполнения последним.

В силу норм ч.1 ст.198, ч. 4 ст. 200 АПК РФ, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Как установлено судом первой инстанции, что согласно Генеральному плану Ильского городского поселения Северского района (далее - Генеральный план) испрашиваемая территория находится в зоне озеленения специального назначения (санитарно-защитная зона (зеленые насаждения санитарно-защитного назначения).

В направленном в адрес заинтересованного лица проекте планировки территории, который разрабатывался для благоустройства прилегающей территории магазина, отражено, что проектом предусмотрены следующие мероприятия по благоустройству: организация мест парковок автомобильного транспорта; в зоне автостоянки предусматривается асфальтовое покрытие и т.д.

Границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов местного значения отображаются на карте функциональных зон генерального плана городского округа (ст. 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Документам территориального планирования должна соответствовать подготавливаемая и утверждаемая в порядке их реализации документация по планировке территории (ст. 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительные регламенты как часть правил землепользования и застройки содержат сведения о видах разрешенного использования, о предельных параметрах разрешенного строительства, об ограничениях использования земельных участков (статья 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Проект правил землепользования и застройки подготавливается с учетом содержания документов территориального планирования и должен соответствовать генеральному плану городского округа (ст. 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке утверждения самих правил.

Одним из оснований внесения таких изменений является несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа, возникшее в результате внесения в генеральный план изменений (ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Границы территориальных зон и градостроительный регламент устанавливаются с учетом функциональных зон, определенных генеральным планом (ст. 34, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования Ильское городское поселение Северского района (далее - Правила землепользования и застройки), в редакции, действовавшей на момент обращения предпринимателя, основным видом разрешенного использования в зоне озеленения специального назначения является охрана природных территорий.

В описании вида разрешенного использования земельного участка указано: сохранение отдельных естественных качеств окружающей природной среды путем ограничения хозяйственной деятельности в данной зоне, в частности: создание и уход за запретными лесами, в том числе городскими лесами, лесами в лесопарках, и иная хозяйственная деятельность, разрешенная в защитных лесах, соблюдение режима использования природных ресурсов в заказниках, сохранение свойств земель, являющихся особо ценными.

В качестве ограничения использования земельных участков отражен запрет строительства, несовместимого с функциональным назначением территории. Кроме того, в письме Управления государственной охраны объектов культурного наследия Краснодарского края от 17.04.2017 N 78-2556/17-01-22 указано, что по данным Единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, перечня выявленных объектов культурного наследия Северского района и материалам архива управления рассматриваемый земельный участок расположен в зоне охраны объекта культурного наследия "Братская могила 140 советских воинов, погибших в боях с фашистскими захватчиками, 1943 г." (пгт. Ильский, кладбище).

Согласно пунктов 1 и 3 статьи 11 Закона Краснодарского края от 23.07.2015 N 3223-КЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Краснодарского края" границы зон охраны объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, в том числе границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, особые режимы использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия нормативными правовыми актами краевого органа охраны объектов культурного наследия, до разработки и утверждения проектов зон охраны объектов культурного наследия в установленном федеральным законодательством порядке в качестве предупредительной меры по обеспечению сохранности объекта культурного наследия в зависимости от общей видовой принадлежности объекта культурного наследия и в соответствии с данными государственного учета объектов культурного наследия устанавливаются следующие границы зон охраны - 40 метров от границы территории объекта культурного наследия по всему его периметру.

В соответствии с представленными материалами рассматриваемый земельный участок расположен на расстоянии менее 40 метров от объекта культурного наследия "Братская могила 140 советских воинов, погибших в боях с фашистскими захватчиками, 1943 г.".

Согласно статье 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами такой документации являются проект планировки и проект межевания территории.

Часть 1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливает, что решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи.

Согласно части 1.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации решения о подготовке документации по планировке территории принимаются самостоятельно:

1) лицами, с которыми заключены договоры о развитии застроенной территории, договоры о комплексном освоении территории, в том числе в целях строительства жилья экономического класса, договоры о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления;

2) лицами, указанными в части 3 статьи 46.9 настоящего Кодекса;

3) правообладателями существующих линейных объектов, подлежащих реконструкции, в случае подготовки документации по планировке территории в целях их реконструкции;

4) субъектами естественных монополий, организациями коммунального комплекса в случае подготовки документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Часть 4 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает, что орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа осуществляет проверку документации по планировке территории на соответствие требованиям, установленным частью 10 статьи 45 настоящего Кодекса.

По результатам проверки указанные органы принимают соответствующее решение о направлении документации по планировке территории главе поселения, главе городского округа или об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку. Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий (часть 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 13 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа с учетом протокола публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории и заключения о результатах публичных слушаний принимает решение об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее в орган местного самоуправления на доработку с учетом указанных протокола и заключения.

До вынесения проекта планировки территории на публичное обсуждение осуществляется процедура, в рамках которой орган местного самоуправления городского округа осуществляет проверку документации по планировке территории на соответствие требованиям, установленным частью 10 статьи 45 данного Кодекса, по результатам которой указанные органы принимают соответствующее решение о направлении документации по планировке территории главе поселения, главе городского округа или об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку.

По смыслу указанных правовых норм, регулирующих процедуру подготовки документации по планировке территории, несоответствие проекта планировки территории требованиям части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса является основанием для отклонения такой документации и о направлении ее на доработку.

То есть орган местного самоуправления принимает решение о направлении документации по планировке территории главе поселения. Уполномоченный орган по результатам проверки принимает решение о направлении документации по планировке территории главе поселения на утверждение.

Глава поселения с учетом протокола публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории и заключения о результатах публичных слушаний принимает решение об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку с учетом указанных протокола и заключения.

Из указанного следует, что утверждение главой поселения документации по планировке территории зависит от осуществления уполномоченным органом (администрацией поселения) установленных нормативно последовательных действий.

В силу Устава поселения, администрация поселения выполняет работу по подготовке мероприятий, необходимых для того, чтобы глава поселения принял решение об утверждении документации по планировке территории в части спорного земельного участка.

Суду не представлены доказательства того, что администрация поселения осуществила проверку документации предпринимателя, приняла решение о направлении ее главе поселения на утверждение, предварительно организовав подготовку и проведение публичных слушаний.

Как установлено судом первой инстанции, в предварительном судебном заседании 17.10.2017 представителя предпринимателя настаивал на признании незаконным решения именно главы поселения, поскольку отказ от 24.05.2017 N 1707 подписан главой поселения.

Однако в тексте оспариваемого отказа указано: "Рассмотрев Ваше заявление об утверждении проекта межевания и проекта планировки, прилегающей к земельному участку с кадастровым номером 23:26:0502036:36, администрация Ильского городского поселения сообщает, что не усматривает оснований для его удовлетворения".

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что отказ, формализованный в письме от 24.05.2017, является отказом администрации поселения, а не главы поселения.

Предприниматель требует обязать главу поселения не провести надлежащую процедуру, предусмотренную Градостроительным кодексом Российской Федерации (и которая подразумевает два вероятных результата выдачу или отказ в выдаче разрешения на подготовку документов территориального планирования), а принять конкретное решение - утвердить такую документацию.

В настоящем деле предпринимателем не заявлено требование об оспаривании действий администрации поселения, соответственно обстоятельства соблюдения администрацией Ильского городского поселения Северского района положений градостроительного законодательства не входит в предмет доказывания.

Исходя из вышеизложенного, суд первой инстанции правомерно не нашел правовых оснований для удовлетворения требования предпринимателя к главе поселения.

Действия предпринимателя о передаче в дар администрации поселения в качестве благотворительной помощи благоустроенной площадки перед памятником "Братская могила 140 советских воинов, погибших в боях с фашистскими захватчиками, 1943 г.", не влияют на существо заявленных требований.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, фактически повторяют приведенные при рассмотрении в суде первой инстанции и не свидетельствуют о незаконности решения суда, поскольку, не опровергая выводов суда первой инстанции, сводятся лишь к несогласию с оценкой судом первой инстанции установленных обстоятельств по делу и имеющихся в деле доказательств, что не может рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

Судом первой инстанции верно установлены фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, дана правильная оценка доказательствам и доводам участвующих в деле лиц.

Нарушения или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения, апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.12.2017 по делу N А32-23879/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу (даты изготовления в полном объёме), через Арбитражный суд Краснодарского края.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

М.В. Ильина Г.А. Сурмалян