Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 марта 2018 г. N 18АП-2426/18

г. Челябинск

22 марта 2018 г.

Дело N А07-23916/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 21 марта 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 марта 2018 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Малышева М.Б., Кузнецова Ю.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Разиновой О.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную общества с ограниченной ответственностью "ПромВодоКанал" на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 12.01.2018 по делу N А07-23916/2017 (судья Зиганшина Ю.С.).

В судебном заседании приняли участие представители:

от заявителя: общества с ограниченной ответственностью "ПромВодоКанал" - Крамер С.В. (доверенность N 102-16-0-31.01.2020-Д от 08.02.2018), Шульженко Э.В. (доверенность N 102-5-0-31.12.2019-Д от 05.02.2016);

Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Башкортостан - Ахмадуллин Р.Ш. (доверенность N 8 от 09.01.2018), Ахметов Т.В. (доверенность N 2 от 09.01.2018).

Общество с ограниченной ответственностью "ПромВодоКанал" (далее - заявитель, ООО "ПВК", общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Башкортостан (далее - Управление Росприроднадзора по РБ, управление) о признании незаконным решения об отказе в согласовании Плана снижения сбросов загрязняющих веществ в водный объект со сточными водами очистных сооружений ООО "ПВК" на период 2017-2022 г.г., оформленного письмом от 10.05.2017 N 04-02/458, а также об обязании согласовать План снижения сбросов загрязняющих веществ в водный объект со сточными водами очистных сооружений ООО "ПВК" на период 2017-2022 г.г. в соответствии с Положением о плане снижения сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.04.2013 N 317.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 12.01.2018 (резолютивная часть решения объявлена 10.01.2018) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заявитель, не согласившись с таким решением суда, обратился с апелляционной жалобой.

В апелляционной жалобе просит решение арбитражного суда первой инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить, ссылаясь на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, и недоказанность обстоятельств, признанных судом установленными. В обоснование апелляционной жалобы указывает на то, что в соответствии с утвержденным Планом снижения сбросов, инвестирование в реконструкцию очистных сооружений составило 1749528800 руб., однако, по состоянию на 2016 год эффективность мероприятий не достигла запланированного эффекта (исходные данные для запланированных мероприятий существенно изменились - увеличилась концентрация фосфорсодержащих веществ, поступающих от объектов городской инфраструктуры), что потребовало корректировки запланированных мероприятий. План снижения сбросов был скорректирован и направлен на согласование в органы местного самоуправления и в Роспотребнадзор, но от управления был получен отказ с нелогичной формулировкой. Полагает, что: действия заявителя соответствуют целям охраны окружающей среды; ни ответчик, ни суд не мотивировали невозможность вносить изменения в План снижения сбросов; при отказе во внесении таких изменений управление не оценило критерии значимости измененных мероприятий, степень негативного воздействия на водный объект при реализации Плана как первоначального, так и измененного, а также нарушения нормативов допустимого воздействия, тогда как в деле имеются сведения о концентрациях в месте сброса загрязняющих веществ.

Представители заявителя в судебном заседании поддержали доводы апелляционной жалобы.

Представители Управления Росприроднадзора по РБ в судебном заседании против удовлетворения апелляционной жалобы возражали по изложенным в отзыве основаниям. Полагают решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене.

Как следует из материалов дела, ООО "ПВК" зарегистрировано в качестве юридического лица 16.07.2010, имеет основной государственный регистрационный номер 1100266000702 и осуществляет деятельность по удалению и обработке сточных вод, в том числе: на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование N 02-10.01.02.005-Р-РСВХ-С-2017-03304/00 от 17.01.2017 являясь владельцем очистных сооружений в городе Салавате, осуществляет деятельность по очистке и сбросу сточных вод в реку Белая.

В соответствии с требованиями части 1 статьи 23 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об окружающей среде" (далее - Закон N 7-ФЗ) для ООО "ПВК" установлены нормативы допустимого сброса (НДС) веществ и микроорганизмов в реку Белая КАС/ВОЛГА/1804/177 от 24.12.2012, на основании которых выдано Разрешение на сброс загрязняющих веществ в окружающую среду N 002/2014 от 24.12.2012.

Поскольку по некоторым веществам (нитрит-тон, фосфат-ион, сульфат-ион, медь, марганец, железо) НДС не достигается в соответствии с требованиями Закона N 7-ФЗ, для получения лимита на сброс ООО "ПВК" разработал, согласовал и утвердил надлежащим образом План снижения сбросов загрязняющих веществ в водный объект со сточными водами очистных сооружений ООО "ПромВодоКанал" на период 2013-2017 гг.

На начало 2017 года, в соответствии с п.18 Положения о плане снижения сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.04.2013 N 317 (далее - Положение N 317), ООО "ПВК" инициировало внесение изменений в действующий план.

В соответствии с требованиями п.7 Положения N 317, 19.01.2017 письмом N 102-123/исх. План снижения сбросов загрязняющих веществ в водный объект со сточными водами очистных сооружений ООО "ПВК" на период 2017-2022 г.г. (далее - "План на 2017-2022 гг.") направлен на согласование в Администрацию ГО г. Салават. После согласования с органом местного самоуправления "План на 2017-2022 гг." направлен в МЖКХ письмом N 102-137/исх. от 20.01.2017. Письмом МЖКХ N 04-10/1041 от 20.02.2017 "План на 2017-2022 гг." согласован.

Письмом N 102-514/исх. от 28.02.2017 "План на 2017-2022 гг." направлен на согласование в Управление Росприроднадзора по РБ. В ответ на это обращение заявителем получен отказ в согласовании в связи с предоставлением неполного пакета документов.

Письмом N 102-860/исх. от 29.03.2017 повторно направлен на согласование "План на 2017-2022 гг." с приложением дополнительного пакета документов.

Письмом N 04-02/458 от 10.05.2017 Управлением Росприроднадзора по РБ отказано в согласовании "Плана на 2017 - 2022 гг.", при этом в обоснование отказа указано: "... в связи с предоставлением недостоверной информации о выполнении ранее согласованного плана. В представленном отчете о ходе выполнения ранее согласованного плана не достигается запланированная экологическая эффективность после мероприятий в 2016 г. по фосфатам (по Р), марганцу, меди, запланированная в согласованном Управлением плане от 07.03.2013".

Не согласившись с таким решением, заявитель обратился в суд с рассматриваемым заявлением.

Рассмотрев заявленные требования по существу, суд первой инстанции пришел к выводу о законности оспоренного отказа.

Оценивая позицию суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Требования заявителя носят характер оспаривания решения органа, осуществляющего публичные полномочия, и порядок их рассмотрения регламентирован положениями главы 24 АПК РФ, предусматривающей возможность обжалования решений, несоответствующих закону и нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с ч.1 ст.198 АПК РФ, лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании незаконным решения органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемое решение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьей 1 Закона N 7-ФЗ предусмотрено, что под вредом окружающей среде понимается негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов.

В соответствии с частью 2 статьи 16 Закона N 7-ФЗ, сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади относятся к видам негативного воздействия на окружающую среду.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 22 Закона N 7-ФЗ, в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц - природопользователей устанавливаются нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, в том числе нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов. Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду должны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды с учетом природных особенностей территорий и акваторий.

Согласно пункту 1 статьи 39 Закона N 7-ФЗ, юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.

При этом, статья 23 Закона N 7-ФЗ предусматривает, что нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов (пункт 1). При невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов. Установление лимитов на выбросы и сбросы допускается только при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды (п.3).

Таким образом, статьей 23 Закона N 7-ФЗ предусмотрено, что лимиты, не соответствующие нормативам допустимых сбросов, устанавливаются только на период реализации природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, при наличии планов снижения сбросов, согласованных с уполномоченным органом. В этом случае хозяйствующий субъект освобождается лица от уплаты платежей за негативное воздействие на окружающую среду в повышенных размерах за сверхнормативные выбросы при условии внедрения им технологий снижения выбросов, позволяющих в будущем сократить выбросы до уровня установленных нормативов.

В соответствии с п.1 Постановления Правительства Российской Федерации от 23.07.2007 N 469 и п.п.3.3, 3.13 приказа Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 29.09.2010 N 283, уполномоченным органом на согласование планов по снижению сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду является Росприроднадзор. Выдача разрешений на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, согласование планов снижения сбросов, установление лимитов на сбросы веществ также отнесены к полномочиям последнего и его территориальных органов.

Порядок согласования плана снижения сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади, а также основания для отказа в согласовании плана установлены Положением N 317.

В соответствии с п.3 этого Положения, План снижения сбросов разрабатывается организациями, осуществляющими водоотведение, а также абонентами в целях поэтапного достижения установленных нормативов по каждому веществу, по которому устанавливается лимит на сбросы. Основная цель плана снижения сбросов - приведение показателей веществ в сточных водах к установленным нормативам допустимых сбросов (НДС).

Организации и абоненты представляют в органы, указанные в пункте 7 этого Положения, по месту расположения водного объекта, куда осуществляется сброс сточных вод: а) заявление о согласовании плана; б) план (с учетом поэтапного достижения утвержденных нормативов по каждому веществу, по которому планируется установление лимита на сбросы) по форме согласно приложению N 1; в) отчет о ходе выполнения ранее согласованного плана - в случае, если заявителю уже устанавливались лимиты на сбросы, по форме согласно приложению N 2 (пункт 8 указанного Положения).

В соответствии с пунктом 15 Положения N 317, основаниями для отказа в согласовании плана территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования являются: а) представление документов не в полном объеме; б) отсутствие утвержденных в установленном порядке нормативов; в) предоставление недостоверной информации о выполнении ранее согласованного плана - в случае, если заявителю уже устанавливались лимиты на сбросы.

Пунктом 18 Положения N 317 установлено, что внесение изменений в план осуществляется в порядке, предусмотренном настоящим Положением для согласования и утверждения планов.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2007 N 469 "О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей", лимиты на сбросы веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей устанавливаются Федеральной службой по надзору в сфере природопользования на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов и при условии наличия согласованных со Службой планов снижения таких сбросов.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, ООО "ПВК" разработан, согласован и утвержден надлежащим образом План снижения сбросов загрязняющих веществ в водный объект со сточными водами очистных сооружений ООО "ПромВодоКанал" в реку Белая на период 2013-2017 гг.

На начало 2017 года ООО "ПВК" инициировало внесение изменений в действующий план и 29.03.2017 новый "План на 2017-2022 гг." был направлен на согласование в Управление Росприроднадзора по РБ. К заявлению общество приложило, в том числе, отчет о ходе выполнения ранее согласованного плана, из которого следует, что показатели плана не достигаются.

Уполномоченный орган отказал обществу в согласовании "Плана на 2017-2022 г.г.", при этом указав на предоставление недостоверной информации о выполнении ранее согласованного плана. Также указал на то, что в представленном отчете о ходе выполнения ранее согласованного плана не достигается запланированная экологическая эффективность после мероприятий в 2016 г. (по фосфатам (по Р), марганцу, меди, запланированная в согласованном Управлением плане от 07.03.2013).

Оценив фактические обстоятельства дела, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что представленная обществом в Управление Росприроднадзора по РБ информация не является недостоверной, поскольку отчет о ходе выполнения ранее согласованного плана, приложенный к заявлению от 29.03.2017, содержит ту же информацию, что и в отчетах, направленных в Управление Росприроднадзора письмами N N 102-353/исх от 12.02.2014, 102-1526/исх. от 24.06.2015 и 102-1882 от 04.07.2016 вместе с заявлениями на выдачу лимитов в 2014, 2015, 2016 г.г., на основании которых были выданы разрешения на сброс загрязняющих веществ.

Соответствие представленной обществом информации о выполнении ранее согласованного плана снижения сбросов фактическим обстоятельствам не оспаривается и самим управлением.

Управление ошибочно относит к ситуации, регламентированной пп."в" п.15 Положения N 317, представление обществом достоверной информации о невыполнении ранее согласованного плана.

Однако, как правильно отметил суд первой инстанции, под недостоверной информацией следует понимать неверную, не соответствующую действительности информацию, что в настоящем случае не подтверждено.

Таким образом, прямо предусмотренных п.15 Положения N 317 оснований для отказа в согласовании изменений в план снижения сбросов в настоящем случае не имелось.

Между тем, в соответствии с представленным отчетом о ходе выполнения ранее согласованного плана, не достигается запланированная экологическая эффективность после мероприятий в 2016 г. (по фосфатам, марганцу, меди), запланированная в согласованном управлением плане от 07.03.2013 г.

В частности, как установлено управлением по итогам исследования отчета о ходе выполнения ранее согласованного плана, данных из отчета формы 2-ТП водхоз, квартальных отчетов общества за 2017 г., сведений о фактических сбросах за 2016 г., представленных ООО "ПВК" в проекте НДС, фактические сбросы в 2016 г. (показатели по фосфатам (по Р), марганцу, меди) значительно превышают запланированное достижение по плану на 2016 г. и в разы превышают нормативы допустимых сбросов, а именно:

Загрязняющее вещество	Нормативы допустимых сбросов мл/л; т/г	Данные из плана после мероприятий в 2016 г. Мл/л; т/г	Фактические данные из отчета после мероприятий в 2016 г. Мл/л; т/г
Фосфаты	0,2; 9,30	0,38; 17,65	0,57; 21,644
Марганец	0,01; 0,465	0,014; 0,651	0,04; 1,414501
Медь	0,001	0,0021	0,004; 0,140437

В этой связи управление пришло к правильному выводу о нарушении в настоящем случае принципа плана снижения сбросов - поэтапного достижения установленных нормативов допустимых сбросов.

В обоснование нарушения прав ООО "ПВК" оспариваемым отказом в согласовании плана, заявитель указывает на то обстоятельство, что такой отказ в согласовании плана лишает заявителя возможности установить лимиты на сбросы, что нарушает его интересы и влечет за собой убытки в виде повышенных (штрафных) ставок платы по экологическим платежам.

Однако, как обоснованно указал суд первой инстанции, целью согласования плана по снижению отходов и лимитов выбросов является принятие мер, направленных на защиту окружающей среды. План снижения сбросов должен преследовать цель снижения сбросов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых сбросов. Предполагаемый эффект от осуществления предусмотренных планом природоохранных мероприятий должен существенным образом улучшать ситуацию по выбросам, имевшую место на момент согласования плана и получения разрешения на лимиты выбросов.

Отсутствие четкой нормативно-правовой регламентации утверждения планов снижения сбросов (в том числе в части проверки соответствия планов установленным законом целям и принципам их принятия и установления соответствующих оснований для отказа в их согласовании), не должно трактоваться как возможность бесконтрольного и произвольного установления лимитов для хозяйствующих субъектов при наличии формально составленных планов. Государственный орган в условиях недостаточной правовой базы должен, в первую очередь, руководствоваться своим функциональным назначением, каковым в данном случае является контроль и надзор в сфере природопользования, в области охраны окружающей среды, в том числе, в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия. В противном случае могут быть созданы условия для злоупотребления правом, как со стороны хозяйствующего субъекта, так и государственного органа.

Предусмотренная статьей 23 Закона N 7-ФЗ преференция не является способом индивидуальной финансовой поддержки природопользователя, а должна рассматриваться в системном толковании с иными положениями этого закона. Возможность согласования плана снижения сбросов и установления соответствующих лимитов на выбросы и сбросы на основе разрешений должна предоставляться хозяйствующему субъекту в целях, которые преследует природоохранное законодательство, а именно: сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (ст.1 Закона N 7-ФЗ).

Приказом Минприроды России от 09.01.2013 N 2 утвержден Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на сбросы веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты, которым определены порядок, сроки и последовательность административных процедур (действий) при предоставлении государственной услуги по выдаче разрешений на сбросы веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты.

Пунктом 26 этого Административного регламента предусмотрено, что основанием для отказа в выдаче разрешения на сбросы в пределах лимитов на сбросы является в том числе невыполнение заявителем в установленные сроки планов снижения сбросов с учетом поэтапного достижения установленных НДС по каждому веществу, по которому устанавливается лимит на сбросы, либо недостижение запланированной эффективности реализованных мероприятий.

В настоящем случае управлением установлено и заявителем признается факт невыполнения обществом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых сбросов - невыполнение обязательств по достижению показателей концентрации и массы загрязняющих веществ в 2016 году, предусмотренных ранее согласованным Планом снижения сбросов на 2013-2017 гг.

В этой связи отказ в согласовании "Плана на 2017 - 2022 гг." соответствует общим целям процедуры согласования плана по снижению сбросов.

Кроме того, с учетом действовавшего на момент обращения обществом с заявлением о внесении изменений в план снижения сбросов Плана снижения сбросов загрязняющих веществ в водный объект со сточными водами очистных сооружений ООО "ПВК" на период 2013-2017 гг., согласование представленного обществом нового "Плана на период 2017-2022 г.г." привело бы к увеличению общей продолжительности действия Плана снижения сбросов до 10 лет, что противоречит положениям п.4 Положения N 317, в соответствии с которым планы разрабатываются на срок до 7 лет. На это обстоятельство также правильно указал суд первой инстанции.

Согласование изменений плана снижения сбросов, приводящих к превышению нормативно установленного максимального срока действия планов, противоречит установленным законом целям согласования таких планов.

С учетом изложенного, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для переоценки вывода суда первой инстанции о соответствии закону оспоренного решения об отказе в согласовании Плана снижения сбросов загрязняющих веществ в водный объект со сточными водами очистных сооружений ООО "ПВК" на период 2017-2022 г.г., оформленного письмом от 10.05.2017 N 04-02/458, что исключает возможность удовлетворения требований заявителя.

Процессуальных нарушений, являющихся в силу ч.4 ст.270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для безусловной отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Таким образом, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

При обращении в суд с апелляционной жалобой заявителем излишне уплачена госпошлина в размере 1500 руб. В соответствии с пп.1 п.1 ст.333.40 Налогового кодекса Российской Федерации, указанная сумма подлежит возврату заявителю из федерального бюджета.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 176, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 12.01.2018 по делу N А07-23916/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ПромВодоКанал" - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "ПромВодоКанал" (основной государственный регистрационный номер 1100266000702) из федерального бюджета госпошлину в сумме 1500 руб., излишне уплаченную по платежному поручению от 12.02.2018 N 235.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

М.Б. Малышев Ю.А. Кузнецов