Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 марта 2018 г. N 11АП-2046/18

г. Самара

26 марта 2018 г.

Дело N А55-21330/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 19 марта 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 26 марта 2018 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Корнилова А.Б.,

судей Бажана П.В., Засыпкиной Т.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Филипповской С.А.,

с участием:

от внешнего управляющего общества с ограниченной ответственностью "Самаранефтегазстрой" Троцкого Г.В. - до и после перерыва Балакирева К.Ж., дов. от 09.10.2017 г.,

от Федеральной службы по экологическому, техническому и атомному надзору Средне-Поволжское управление - до перерыва: Ушакова Е.А., дов. от 09.01.2018 г., после перерыва Ушакова Е.А., дов. от 09.01.2018 г., Воробьев В.П., дов. 09.01.2018 г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании, 12 - 19 марта объявлялся перерыв, апелляционную жалобу внешнего управляющего общества с ограниченной ответственностью "Самаранефтегазстрой" Троцкого Г.В. на решение Арбитражного суда Самарской области от 16.01.2018 по делу N А55-21330/2017 (судья Матюхина Т.М.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Самаранефтегазстрой", к Федеральной службе по экологическому, техническому и атомному надзору Средне-Поволжское управление,

третье лицо - внешний управляющий общества с ограниченной ответственностью "Самаранефтегазстрой" Троцкий Г.В.

об оспаривании постановления N 1155-р/799-44-Ю от 28.06.2017,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Самаранефтегазстрой" обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления N 1155-р/799-44-Ю от 28.06.2017, вынесенного Федеральной службе по экологическому, техническому и атомному надзору Средне-Поволжское управление, о назначении административного наказания по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ в виде наложения административного штрафа в размере 500000 руб.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 16.01.2018 заявленные требования удовлетворены частично, сумма назначенного штрафа снижена в два раза, до 250.000 рублей.

В апелляционной жалобе, с учетом дополнений, внешний управляющий общества с ограниченной ответственностью "Самаранефтегазстрой" Троцкий Г.В. просит суд апелляционной инстанции решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В материалы дела поступили возражения и дополнения к ним Федеральной службы по экологическому, техническому и атомному надзору Средне-Поволжское управление на апелляционную жалобу, в которых она просит апелляционный суд оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представитель подателя жалобы её доводы поддержала, просила апелляционную жалобу удовлетворить.

Представители Федеральной службы по экологическому, техническому и атомному надзору Средне-Поволжское управление напротив, считая решение суда верным, просили в удовлетворении жалобы отказать и оставить решение суда без изменения.

Проверив законность и обоснованность принятого по делу судебного акта в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав доводы апелляционной жалобы и материалы дела, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, Управление, являясь территориальным органом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, в соответствии со ст. 23.56 КоАП РФ, а так же в соответствии с Положением о Средне-Поволжском управлении Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 28.06.2016 года N 264 осуществляет государственный строительный надзор в Российской Федерации и уполномочено на рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ.

В соответствии с распоряжением Управления N 1155-Р от 20.04.2017, в период с 28 апреля 2017 года по 22 мая 2017 года, проведена внеплановая выездная проверка по факту строительства объекта капитального строительства: "Строительство системы сбора скважинной продукции Елховского ЛУ на УПСВ "Булатовская" - I этап строительства "Прокладка трубопровода от МНС-1 "Авралинская" до УПСВ "Булатовская"", расположенного по адресу: Самарская область, Елховский и Кошкинский район.

В результате проверки выявлены нарушения обязательных норм и правил, обнаруженные (совершенные) 22 мая 2017 г. в 16 часов 45 минут в области градостроительной деятельности, совершенные лицом, осуществлявшим строительство -ООО "САМАРАНЕФТЕГАЗСТРОЙ", а именно:

ООО "САМАРАНЕТЕГАЗСТРОЙ", в период с 01.08.2014 г. по 23.03.2017 г. осуществляло строительство объекта капитального строительства "Строительство системы сбора скважинной продукции Елховского ЛУ на УПСВ "Булатовская" - I этап строительства "Прокладка трубопровода от МНС-1 "Авралинская" до УПСВ "Булатовская"" без разрешения на строительство, чем нарушена ч. 2 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Указанные действия являются административным правонарушением, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, допущено по вине юридического лица ООО "Самаранефтегазстрой".

При принятии судебного акта, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующих обстоятельств.

В соответствии с ч. 3 ст. 54 Градостроительного кодекса РФ, Управление осуществляет федеральный государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции всех объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 Градостроительного Кодекса РФ.

При проведении мероприятия по контролю, по факту строительства вышеуказанного объекта капитального строительства, установлено, что лицом, осуществляющим строительство, с мая 2014 года по март 2016 года, являлось общество с ограниченной ответственностью "САМАРАНЕФТЕГАЗСТРОЙ" (договор подряда N 1-ДП-14-04/14К0585 от 25.01.2014). Заявитель, как лицо осуществляющее строительство, на основании части 4 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ, обязано было осуществлять строительство в соответствии с переданным ему заказчиком, застройщиком или техническим заказчиком разрешением на строительство.

Согласно ч. 5 ст. 52 Градостроительного Кодекса РФ, застройщик или технический заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства объекта, должен был направить в Управление извещение о начале таких работ, к которому прилагаются следующие документы:

1) копия разрешения на строительство;

2) проектная документация в полном объеме, а в случаях выдачи разрешения на отдельный этап строительства, реконструкции в объеме, необходимом для осуществления соответствующего этапа строительства;

3) копия документа о вынесении на местность линий отступа от красных линий;

4) общий и специальные журналы, в которых ведется учет выполнения работ;

5) положительное заключение экспертизы проектной документации в случае, если проектная документация объекта капитального строительства подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса.

Согласно части 2 статьи 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью первой этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. При применении данной нормы судьям необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. При этом следует учитывать, что такие обязанности могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера, например представлением прокурора, предписанием органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.

Заявитель сам указывает на то, что осуществляло строительство объекта капитального строительства без разрешения на строительство, в нарушение части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации с мая 2014 г. по март 2016 г., т.е. данный факт подтверждает, что указанное правонарушение является длящимся, а значит срок привлечения к административной ответственности исчисляется с даты обнаружения данного правонарушения.

Суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что довод заявителя о том, что постановление вынесено по истечении срока привлечения к административной ответственности не соответствует действительности, т.к. в соответствии со статьей 4.5. КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения, за нарушение законодательства Российской Федерации об экспортном контроле, о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, о геодезии и картографии, о наименованиях географических объектов, патентного, антимонопольного законодательства РФ, законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования, законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, законодательства РФ об охране здоровья граждан, в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, о безопасности дорожного движения (в части административных правонарушений, предусмотренных статьями 12.8, 12.24, 12.26, частью 3 статьи 12.27, частью 2 статьи 12.30 настоящего Кодекса), об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, законодательства Российской Федерации в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о потребительском кредите (займе), о кредитных историях, о государственном регулировании цен (тарифов), о естественных монополиях, об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, о рекламе, об электроэнергетике, о теплоснабжении, в сфере водоснабжения и водоотведения, о газоснабжении, о лотереях, законодательства о физической культуре и спорте (в части, касающейся нарушения требований к положениям (регламентам) об официальных спортивных соревнованиях), о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр (в части, касающейся нарушения требований к организаторам азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах при заключении пари на официальные спортивные соревнования и проведении иных азартных игр), о выборах и референдумах, об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, об организации и о проведении азартных игр, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг, страхового законодательства, законодательства о клиринговой деятельности, об организованных торгах, об инвестиционных фондах, о негосударственных пенсионных фондах, законодательства Российской Федерации о кредитной кооперации, о сельскохозяйственной кооперации, о микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях, о ломбардах, законодательства о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком, законодательства Российской Федерации о национальной платежной системе, а также за нарушение трудового законодательства, иммиграционных правил, правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, правил привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (в том числе иностранных работников), процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов (в части административных правонарушений, предусмотренных статьей 7.32.4 настоящего Кодекса), порядка деятельности некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, законодательства в сфере государственного оборонного заказа (в части административных правонарушений, предусмотренных статьей 7.32.1, частями 1,2 и 2.1 статьи 14.55, статьями 14.55.1, 14.55.2, 15.37, 15.40, 19.4.2, частью 7.1 статьи 19.5, частью 2 статьи 19.7.2 Кодекса), о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (в части административных правонарушений, предусмотренных статьями 7.29 - 7.32, частью 7 статьи 19.5, статьей 19.7.2 настоящего Кодекса), законодательства Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц (в части административных правонарушений, предусмотренных статьей 7.32.3, частью 7.2 статьи 19.5, статьей 19.7.2-1 Кодекса), об организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, об основах государственного регулирования торговой деятельности, в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, о пожарной безопасности, о промышленной безопасности, о безопасности гидротехнических сооружений, о градостроительной деятельности по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

В силу положений части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено за нарушение законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности - по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

Указанный вывод нашел свое отражение в том числе в постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 31.08.2016 N 305-АД16-9927 по делу N А40-239932/2015 и постановлении Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 мая 2017 г. по делу N А65-27743/2016.

28.03.2017 поступило в Средне-Поволжское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору извещение о начале строительства, на основании чего была инициирована проверка.

В соответствии с п. 2 статьи 51 Градостроительного Кодекса РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство.

Однако заявитель начал строительство без разрешения на строительство.

Из всего вышеизложенного следует, что юридическое лицо ООО "Самаранефтегазстрой" совершило административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрено ч. 1 ст. 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно части 1 статьи 4.1 КоАП РФ административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение.

Санкция части 1 статьи 9.5 КоАП РФ, предусматривает административное наказание в виде - наложения административного на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяносто суток.

Административное наказание назначено юридическому лицу - ООО "Самаранефтегазстрой", в соответствии с требованиями ст. 3.1, ст. 4.1, ст. 4.2 КоАП РФ, с учетом общих правил назначения наказания, личности виновного, характера совершенного им административного правонарушения, обстоятельств смягчающих ответственность - в размере, установленном санкцией ч.1 ст. 9.5 КоАП РФ. ООО "Самаранефтегазстрой" привлекается по данной статье впервые в течение года, что является смягчающим обстоятельством.

В соответствии со ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении подлежат выяснению, в частности: лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, а так же виновность лица в совершении административного правонарушения.

ООО "Самаранефтегазстрой" не предоставило надлежащих доказательств, свидетельствующих об отсутствии у него возможности для соблюдения требований, за нарушение которых ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, и о принятии им всех зависящих от него мер по соблюдению этих требований.

Существенных нарушений процедуры привлечения к ответственности в ходе рассмотрения дела не установлено. В соответствии с п. 4, пп. 18 ст. 1 Федерального закона РФ от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами, в том числе и при осуществлении государственного строительного надзора.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно посчитал, что оспариваемое постановление является законным и обоснованным.

Вместе с тем, согласно части 1 статьи 3.1 КоАП РФ административный штраф, равно как любое другое административное наказание, является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Соответственно, устанавливаемые данным Кодексом размеры административных штрафов должны соотноситься с характером и степенью общественной опасности административных правонарушений и обладать разумным сдерживающим эффектом, необходимым для соблюдения находящихся под защитой административно-деликтного законодательства запретов. В противном случае применение административной ответственности не будет отвечать предназначению государственного принуждения, которое, по смыслу статей 1 (часть 1), 2, 17 (часть 3), 18 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, должно заключаться главным образом в превентивном использовании соответствующих юридических средств для защиты прав и свобод человека и гражданина, иных конституционно признаваемых ценностей гражданского общества и правового государства.

Общее правило назначения административного наказания имеет целью предотвращение излишнего административного усмотрения и избежание злоупотреблений при принятии решений о размерах административных санкций в конкретных делах, что в целом согласуется с конституционными требованиями к использованию мер публично-правовой ответственности.

Согласно части 3 статьи 4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность. При этом Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, исходя, в частности, из того, что административное наказание не может иметь своей целью нанесение вреда деловой репутации юридического лица (часть 2 статьи 3.1), предоставляет судье, органу, должностному лицу, рассматривающим дело об административном правонарушении, правомочие признать смягчающими обстоятельства, не указанные в данном Кодексе или законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (часть 2 статьи 4.2).

В соответствии с положениям частей 3.2, 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса, в случае, если минимальный размер административного штрафа для юридических лиц составляет не менее ста тысяч рублей.

При назначении административного наказания в соответствии с частью 3.2 настоящей статьи размер административного штрафа не может составлять менее половины минимального размера административного штрафа, предусмотренного для юридических лиц соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса.

В рассматриваемом случае в оспариваемом постановлении штраф определен административным органом в размере 500 000 руб.

Исходя из обстоятельств дела суд первой инстанции сделал вывод о том, что наложенный штраф не отвечает целям административной ответственности и с очевидностью влечет избыточное ограничение прав юридического лица, в связи с чем, принимая во внимание совершение правонарушения впервые, отсутствие прямого умысла на совершение правонарушения, финансовое положение общества, правомерно посчитал возможным снизить размер административного штрафа до 250000 рублей.

В части снижения штрафа, административным органом возражений не заявлено.

При таких обстоятельствах, требования заявителя судом первой инстанции были обоснованно удовлетворены только в части снижения размера штрафа. Выводы о наличии в действиях заявителя состава административного правонарушения соответствуют материалам дела.

В основу апелляционной жалобы положены доводы о том, что на момент принятия решения о привлечении к ответственности, истек срок давности, установленный КоАП РФ для данного вида правонарушений.

Указанные доводы не подтверждаются материалами дела. Строительство объекта капитального строительства без разрешения является длящимся правонарушением, субъектом которого может являться как заказчик, так и лицо, которое непосредственно осуществляет это строительство (генеральный подрядчик строительства).

В соответствии с приложением N 6 к договору подряда от 25 января 2014 года (т.1 л.д.40) строительство трубопровод от МНС-1 "Авралинская до УПСВ "Булатовская" осуществлялось заявителем.

Выводы о том, что начало течения срока на привлечение к ответственности по ч.1 ст.9.5 КоАП РФ следует исчислять с момента, когда факт строительства без разрешения выявлен проверяющими, находят свое отражение в судебной практике. Например в постановлениях АС Поволжского округа от 24.01.2013 г. по делу А55-17654/2012, от 15.02.2013 г. по делу А55-17655/2012.

Таким образом, выводы арбитражного суда первой инстанции соответствуют доказательствам, имеющимся в деле, установленным фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм права.

Сведений, опровергающих выводы суда, в апелляционной жалобе не содержится.

Нарушений процессуального закона, влекущих безусловную отмену обжалуемого судебного акта, не установлено. Оснований для отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 16 января 2018 года по делу N А55-21330/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

А.Б. Корнилов

Судьи

П.В. Бажан Т.С. Засыпкина