Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 27 марта 2018 г. N 02АП-1455/18

г. Киров

27 марта 2018 г.

Дело N А82-8119/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 26 марта 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 марта 2018 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Минаевой Е.В.,

судей Ившиной Г.Г., Кононова П.И.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Глазыриной Н.С.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 13.01.2018 по делу N А82-8119/2017, принятое судом в составе судьи Секериной С.Е.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Виктория" (ИНН 7612034217, ОГРН 1057602330158)

к департаменту охраны объектов культурного наследия Ярославской области

(ИНН 7604281999, ОГРН 1157627011630)

с участием в деле третьих лиц: администрация Угличского муниципального района (ОГРН 1027601305830, ИНН 7612007044), Шаванова Любовь Васильевна, Савосина Тамара Петровна, Антонова Ирина Сергеевна, Козлова Александра Игоревна, Звездочетов Александр Юрьевич, Гусаров Андрей Алексеевич, Гусарова Марина Михайловна, Медведев Артем Сергеевич, Медведева Юлия Олеговна, Якунина Зоя Константиновна, Отопков Роман Михайлович, Отопкова Екатерина Николаевна, Отопков Игорь Романович, Лабазов Сергей Евгеньевич, Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Ярославской области

о признании недействительным предписания,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Виктория" (далее - заявитель, Общество, ООО "Виктория") обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением к департаменту охраны объектов культурного наследия Ярославской области о признании незаконным предписания департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области (далее - ответчик, Департамент) от 10.05.2017 N ИХ-43-1353/17.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: администрация Угличского муниципального района Ярославской области (далее - Администрация), Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Ярославской области и участники долевого строительства: Шаванова Любовь Васильевна, Савосина Тамара Петровна, Антонова Ирина Сергеевна, Козлова Александра Игоревна, Звездочетов Александр Юрьевич, Гусаров Андрей Алексеевич, Гусарова Марина Михайловна, Медведев Артем Сергеевич, Медведева Юлия Олеговна, Якунина Зоя Константиновна, Отопков Роман Михайлович, Отопкова Екатерина Николаевна, Отопков Игорь Романович, Лабазов Сергей Евгеньевич.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 13.01.2018 оспариваемое предписание признано незаконным, на Департамент возложена обязанность устранить нарушения прав и законных интересов заявителя.

Не согласившись с принятым судебным актом, Департамент обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт.

Ответчик отмечает, что информация об ограничениях в использовании спорного земельного участка отражена в градостроительном плане земельного участка, утвержденном постановлением администрации Угличского муниципального района от 23.07.2014 N 151, так для земельного участка по адресу г. Углич, ул. Ростовская, д. 53 установлено ограничение высоты нового строительства в 1-2 этажа. При этом при оценке правомерности выданного застройщику предписания суд исходил из того, что если на рассматриваемом месте допускается строительство нового объекта, то предельным параметром его возведения является высота (до свеса кровли не более 8 метров и не более 11 метров до конька кровли), а не этажность; судом первой инстанции отдан приоритет положениям статьи 40 Правил землепользования и застройки городского поселения Углич, утвержденных решением Муниципального Совета города Углича от 18.11.2009 N 53. Ссылаясь на положения Градостроительного кодекса Российской Федерации, ответчик указывает, что названный Кодекс допускает отклонение только от предельных параметров, установленных в градостроительном регламенте правилами землепользования и застройки. Отклонение от ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, градостроительным законодательством не предусмотрено. Из пункта 22 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 N 972 (далее - Положение N972) следует, что соблюдение режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия является обязательным при осуществлении градостроительной, хозяйственной и иной деятельности. Отклонение от установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия режимов использования земель и градостроительных регламентов не допускается. Таким образом, по мнению ответчика, режимы использования земель и градостроительные регламенты являются ограничениями предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, и подлежат применению в совокупности. Кроме того, Департамент, руководствуясь подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, полагает, что суд необоснованно взыскал с него в пользу заявителя расходы по уплате государственной пошлины.

Общество в возражениях на жалобу опровергает доводы ответчика, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Ярославской области и участники долевого строительства в письменных отзывах на жалобу поддержали позицию заявителя по делу.

Стороны и третьи лица явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей сторон и третьих лиц.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Обществу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 76:22:010501:84 площадью 3723 кв.м. из земель населённых пунктов, разрешённое использование: многоквартирные жилые дома 2-4 этажа по адресу: Ярославская обл., г. Углич, ул. Ростовская, д 53.

Согласно градостроительному плану земельного участка N RU76516101-719-2014, утвержденному постановлением Администрации от 23.07.2014 N 151, данный земельный участок расположен в зоне регулирования застройки, допускающей новое строительство в 1-2 этажа (И-3).

В 2015 году Обществом получено разрешение на строительство объекта капитального строительства на указанном земельном участке, а именно многоквартирного жилого дома в два этапа строительства (количество этажей - 3, высота 11,0 м).

Названное разрешение отменено постановлением Администрации от 19.06.2017 N 772, которое оспаривается заявителем в соответствующей части в рамках дела NА82-13875/2017.

04.05.2017 сотрудником Департамента на основании задания от 03.05.2017 N 162-вк проведено внеплановое мероприятие по контролю за состоянием земельного участка по адресу: г. Углич, ул. Ростовская, д. 53, на котором расположен объект капитального строительства, в пределах зон охраны памятников истории и культуры в соответствии с Проектом зон охраны памятников Углича, утвержденного решением Яроблисполкома от 25.12.1987 N 714.

В ходе контрольных мероприятий установлено, что ООО "Виктория" при строительстве объекта капитального строительства нарушены требования градостроительных регламентов зоны регулирования застройки, а именно: превышение допустимой этажности здания, а Администрацией нарушены требования градостроительных регламентов зоны регулирования застройки при выдаче разрешения на строительство от 23.11.2015 N 7651000-237-2015.

Результаты осмотра оформлены актом осмотра объекта культурного наследия от 04.05.2017.

По результатам проверки Департаментом в адрес Общества направлено предписание от 10.05.2017 N ИХ-43-1353/17 об устранении нарушений особого режима использования земель в границах охраны объекта культурного наследия, в котором указано на необходимость в срок до 20.07.2017 произвести демонтаж 3-го этажа объекта капитального строительства, расположенного по адресу: Ярославская обл., г. Углич, ул. Ростовская, д.53 (л.д. 8-9 т.1).

Не согласившись с данным предписанием, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующими требованиями.

Суд первой инстанции, учитывая, что Обществом обосновано соблюдение параметров высотности возведенного заявителем здания, пришел к выводу о том, что у Департамента не имелось правовых оснований для выдачи в адрес ООО "Виктория" предписания о демонтаже третьего этажа названного объекта капитального строительства, в связи с чем удовлетворил требования заявителя.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда, исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Согласно преамбуле Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ, Закон об объектах культурного наследия) настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

В соответствии с частью 1 статьи 33 Закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия, включенные в реестр, подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Согласно статье 34 Закона об объектах культурного наследия в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

В целях одновременного обеспечения сохранности нескольких объектов культурного наследия в их исторической среде допускается установление для данных объектов культурного наследия единой охранной зоны, единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и единой зоны охраняемого природного ландшафта (далее - объединенная зона охраны объектов культурного наследия).

В части 2 данной статьи закреплено, что охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Порядок разработки проекта зон охраны объекта культурного наследия, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть 4 статьи 34 Закона N 73-ФЗ).

Так согласно пункту 1 Положения N 972 оно устанавливает порядок разработки, согласования и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий указанных зон.

Состав зон охраны объектов культурного наследия определяется проектом зон охраны объектов культурного наследия, разрабатываемым исходя из материалов историко-культурных исследований, в которых обосновывается необходимость разработки проекта зон охраны в отношении одного объекта культурного наследия либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (пункт 4 Положения N 972).

Пунктом 6 Положения N 972 установлено, что проект зон охраны объекта культурного наследия и проект объединенной зоны охраны объектов культурного наследия представляют собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем) границ, содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон.

В ходе рассмотрения настоящего дела судом первой инстанции установлено, что решением исполнительного комитета Ярославского областного совета народных депутатов от 25.12.1987 N 714 утвержден, в том числе, Проект зон охраны памятников истории и культуры Углича (далее также - Проект зон охраны), которым установлены охранные зоны для памятников архитектуры, состоящих на государственной охране, для зданий, подготовленных к взятию под охрану (включенных в свод) с учетом вновь выявленной ценной исторической застройки. В связи с высокой плотностью расположения объектов, подлежащих охране, в проекте определена групповая охранная зона, внутри которой имеются участки, свободные от застройки, на которых возможно новое строительство в два этажа.

Проектом определены два режима зон регулирования застройки, ограничение высоты нового строительства в 1-2 этажа и ограничение застройки в 3-4 этажа; границы этих зон выявлены на базе фотовизуального анализа видимости памятников, проверки высот допустимого нового строительства графическим методом, а также с учетом масштаба существующей исторической застройки.

Материалами дела подтверждается, что спорный объект расположен в границах зоны регулирования застройки, допускающей новое строительство в 1-2 этажа (И-3), установленной Проектом зон охраны и отраженной на чертеже градостроительного плана земельного участка.

Согласно пункту 40 Правил землепользования и застройки городского поселения Углич, утвержденных решением Муниципального Совета города Углича от 18.11.2009 N 53 (в редакции от 31.07.2013), зона И-3 - зона регулирования застройки, допускающая новое строительство в 1-2 этажа.

В указанном пункте Правил землепользования и застройки городского поселения Углич отражено содержание градостроительного регламента для зоны регулирования застройки, допускающей новое строительство в 1-2 этажа (И-3) в этой зоне действует ограничение высоты застройки: предельная высота зданий до свеса кровли не более 8 метров и не более 11 метров до конька кровли. Во всех случаях необходимы исследования, подтверждающие, что вновь возводимое здание, строение, сооружение не окажет негативного влияния на силуэт и ценные элементы ландшафтно-композиционной структуры города.

Таким образом, как обоснованно указал суд первой инстанции, исходя из приведенных нормативных положений название зоны регулирования застройки, допускающей новое строительство в 1-2 этажа (И-3) само по себе не отражает предельных параметров строительства, поскольку в градостроительном регламенте этой зоны требования приведены только по предельным параметрам высотности и не указаны предельные параметры этажности объектов. Ссылка Департамента на положения пункта 22 Положения N 972 не опровергает указанных выводов суда.

В рассматриваемой ситуации по проектной документации спорное здание представляет собой новый 3-х этажный жилой дом, который имеет высоту 11 м., не превышающую установленные предельные параметры строительства по Правилам землепользования и застройки городского поселения Углич.

Необходимость установления предельной высоты здания, а не его этажности, в первую очередь позволяет обеспечить панораму ценной исторической застройки в зрительном восприятии пространственной композиции города в пределах зоны И-3, что является целью ее установления. Установление параметров строительства только по признаку этажности может привести к возможности нарушения высотности зданий при возведении объектов в указанной зоне.

Кроме того, заявителем в материалы настоящего дела представлена научно-проектная документация по проведению ландшафтно-визуального анализа размещения строящегося заявителем объекта в системе регламентов (параметров) зон охраны памятников истории и культуры города Углича, утвержденных решением исполнительного комитета Ярославского областного совета народных депутатов 25.12.1987 N 714, проведенная специалистами НКО "Фонд "Институт проблем устойчивого развития городов и территорий", согласно которой параметры возведенного заявителем здания от планировочной отметки земли до карниза составляют 8,0 м., до конькового завершения мансардного этажа - 11,0 м., третий этаж спорного здания совмещен с мансардным этажом.

В связи с чем суд первой инстанции отметил, что в соответствии с выводами специалистов НКО "Фонд "Институт проблем устойчивого развития городов и территорий" влияние объекта строительства на визуальные связи высотных доминант, а также искажение исторической среды, вызванное объектом строительства, отсутствует.

При таких обстоятельствах у Департамента не имелось правовых оснований для выдачи в адрес Общества предписания о демонтаже третьего этажа спорного объекта капитального строительства, поскольку построенное на рассматриваемом земельном участке здание имеет высоту, которая не превышает установленные предельные параметры строительства по Правилам землепользования и застройки городского поселения Углич.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае имеется предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания недействительным оспариваемого предписания.

Доводы апелляционной жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность решения, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными.

Также следует отметить, что утверждение ответчика о необоснованном отнесении на него расходов по уплате государственной пошлины подлежит отклонению как основанное на неправильном толковании положений действующего законодательства.

Действительно, подпункт 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации предусматривает льготу государственным органам, органам местного самоуправления, выступающим по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов и ответчиков, последние освобождаются от уплаты государственной пошлины.

Вместе с тем, в соответствии с частью 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. В случае если иск удовлетворен частично, судебные расходы относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований.

Как разъяснено в пункте 21 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах" законодательством не предусмотрены возврат заявителю уплаченной государственной пошлины из бюджета в случае, если судебный акт принят в его пользу, а также освобождение государственных органов, органов местного самоуправления от процессуальной обязанности по возмещению судебных расходов.

В связи с этим, если судебный акт принят не в пользу государственного органа (органа местного самоуправления), должностного лица такого органа, за исключением прокурора, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, расходы заявителя по уплате государственной пошлины подлежат возмещению соответствующим органом в составе судебных расходов (часть 1 статьи 110 АПК РФ).

Таким образом, то обстоятельство, что ответчик как государственный орган освобожден от уплаты государственной пошлины на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации не влияет на порядок распределения судебных расходов, предусмотренный статьей 110 АПК РФ, и не может нарушать право лица, в пользу которого принят судебный акт, на возмещение судебных расходов.

По настоящему же делу арбитражный суд первой инстанции взыскал с ответчика не государственную пошлину в доход бюджета, а сумму в возмещение расходов заявителя, которые он понес в связи с обращением в суд и уплатой государственной пошлины. Отнесение расходов по государственной пошлине на ответчика арбитражным судом первой инстанции обоснованно произведено по правилам статьи 110 АПК РФ.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции в целом, и, соответственно, не свидетельствуют о незаконности обжалуемого судебного акта.

Таким образом, решение Арбитражного суда Ярославской области следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Департамента - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Департамент освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 13.01.2018 по делу N А82-8119/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Е.В. Минаева

Судьи

Г.Г. Ившина П.И. Кононов